Emmanuel Macron et l’« Autre France ». Des irritants du passé récent aux défis du futur proche

L’« Autre France » que forment les onze collectivités1 situées outre-mer n’a guère contribué à la réélection d’Emmanuel Macron. Entre les scrutins de 2017 et de 2022, le score du président sortant connaît une chute vertigineuse dans la plupart d’entre elles, notamment dans les départements-régions et collectivités d’outre-mer (DROM/COM) où il perd près de 40 % des suffrages exprimés (au second tour) en Martinique et en Guadeloupe, 20 à 25 % en Guyane et à La Réunion, 16 % à Mayotte, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Avec un taux d’abstention supérieur à 50 % en moyenne, ce désalignement électoral a largement bénéficié à Marine Le Pen qui a capté, à l’instar de son concurrent de La France insoumise au premier tour, le vote sanction des électeurs contre l’action du chef de l’État.

Ces résultats ont suscité surprise, incompréhension et réprobation dans les médias et partis nationaux. Diverses interprétations ont été avancées. Pour les uns, ils cristalliseraient un rejet de la personne et du style du président, perçu par une partie de l’électorat comme hautain, distant et arrogant. Pour les autres, il sanctionnerait plutôt une mauvaise gestion de la pandémie de Covid-19, qui aurait été vécue comme un révélateur du traitement discriminatoire des populations locales, y compris en matière de libertés publiques. Pour d’autres encore, il serait surtout « un signal, un indicateur d’un malaise profond et d’une contestation de la politique de l’État, menée depuis des décennies et que les crises traversées pendant ce dernier quinquennat ont exacerbée2 ».

Dans les limites de cet article, nous soutenons que la conjonction d’irritants, c’est-à-dire de problèmes publics3 irrésolus, a provoqué une colère sociale et une vague populiste inédite dans des territoires plutôt ancrés à gauche. Notre propos est de montrer comment ces irritants ne sont pas dissociables d’un mode d’action publique outre-mer qui se caractérise – davantage que dans l’Hexagone – par des annonces non suivies d’effets, une discontinuité remarquable des interventions publiques et des solutions à court terme et à moindre coût. À l’heure où ces problèmes publics assombrissent l’avenir de cette « Autre France », il est urgent de refonder sa relation politique avec la République en promouvant notamment un modèle économique tirant parti des atouts de chaque territoire et de la diversité de leurs aspirations4.

Des irritants du passé récent…

Interpellant solennellement le chef de l’État, l’appel de Fort-de-France5, porté par sept exécutifs d’outre-mer en mai 2022, dresse un réquisitoire impitoyable sur la « crise existentielle » de territoires accablés par des problèmes publics irrésolus, fortement exposés de surcroît aux effets du changement climatique. Parmi les plus aigus, certains remontent à plusieurs décennies, à l’exemple du coût de la vie et des conditions d’existence ou de la pollution au chlordécone des écosystèmes antillais. D’autres sont plus récents, à l’instar de la gestion de la pandémie de Covid-19, de la légitimité du troisième référendum d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie ou encore de la dégradation de la sécurité publique, notamment en Guyane et à Mayotte.

Du chlordécone au coronavirus

Pendant plus d’une vingtaine d’années (1972-1993), les sols agricoles de la Guadeloupe et de la Martinique ont été contaminés par une molécule organochlorée (le chlordécone) qui était utilisée comme pesticide contre un insecte (le charançon) sévissant dans les bananeraies. Cette contamination d’environ 20 000 hectares dans ces deux territoires engendre des conséquences environnementales et sanitaires catastrophiques. Un tiers au moins des terres agricoles est pollué, ainsi que plusieurs zones côtières de pêche. La consommation de produits contaminés dans la durée augmente la fréquence des naissances prématurées, des perturbations neurologiques des enfants et des retards dans leur développement cognitif, des cancers de la prostate, dont le taux de prévalence en Martinique et en Guadeloupe est le plus élevé au monde. Les parlementaires antillais relaient vainement l’inquiétude de la population. Ce n’est qu’en 2008 qu’un premier plan chlordécone voit le jour pour sensibiliser la population, soutenir les professionnels concernés et encourager la recherche sur ce pesticide toxique. On en est aujourd’hui au quatrième (2021-2027), qui consolide les mesures engagées pour réduire l’exposition des populations aux effets toxiques de cette molécule en proposant des mesures d’accompagnement aux professionnels souffrant de maladies induites. Cependant, ce plan ne tire pas toutes les conséquences attendues en matière d’indemnisation et de réparation des préjudices subis6, en dépit de l’engagement du président Macron, qui avait déclaré, en septembre 2018 lors d’un déplacement en Martinique, que « l’État devait prendre sa part de responsabilité dans le traitement de ce scandale environnemental ». Quelques mois plus tard, il récusait catégoriquement l’existence de tout « scandale sanitaire » et soutenait « qu’il ne fallait pas dire que le chlordécone était cancérigène7 », suscitant un tollé parmi les parlementaires et les populations des Antilles. Selon Serge Letchimy, alors député de la Martinique, « le problème est de savoir comment les territoires d’outre-mer sont traités. Si une pollution de même ampleur s’était produite dans l’Hexagone, l’État n’aurait pas attendu trente-six ans avant d’intervenir. Il y a du mépris, de la distance, de la condescendance, du manque de respect8 ». Dans les deux territoires, la société civile se mobilise. Des collectifs de citoyens apparaissent (Zéro chlordécone, Objectif zéro poison, Matinik Lib). La question du chlordécone devient un levier de contestation de l’État et de la légitimité de son action outre-mer.

Dans ce contexte délétère, l’irruption de la pandémie de Covid-19 exacerbe le mécontentement populaire lié à la « crise du chlordécone ». Malgré une explosion spectaculaire des infections, des hôpitaux saturés et un nombre de décès sans précédent en Guadeloupe, Martinique, Guyane, à La Réunion, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, le taux de vaccination de la population y demeure deux fois moins élevé (en moyenne) que dans l’Hexagone. Des activistes organisent des manifestations « anti-vax » et contre le « pass sanitaire » auxquelles s’agrègent d’autres revendications sociales qui empruntent au répertoire protestataire des Gilets jaunes. Le gouvernement décrète l’état d’urgence sanitaire, mobilise la réserve sanitaire, achemine en urgence plusieurs tonnes d’oxygène et dépêche deux ministres sur place, qui mettent directement en cause ceux qui refusent de se faire vacciner. Mais l’épidémie de coronavirus révèle aussi l’état d’impréparation sanitaire de ces territoires, en raison de leurs carences structurelles en matière de santé publique. Avant la vague épidémique, il n’y avait que vingt-neuf lits de réanimation en Martinique (370 000 habitants), trente-trois en Guadeloupe (377 000), treize en Guyane (294 000), soixante-neuf à La Réunion (896 000) et vingt-quatre en Polynésie française (286 000), c’est-à-dire deux à trois fois moins que dans l’Hexagone, où l’on en compte vingt par tranche de 100 000 habitants. Dans ces conditions, la tension hospitalière est très vite devenue ingérable, renforçant une méfiance à l’égard de l’État aux racines profondes, qui s’est transformée par la suite en défiance envers ses représentants locaux9. Pour beaucoup, la gestion publique de la pandémie renforce le sentiment d’un traitement discriminatoire des outre-mer et d’une défaillance de l’État protecteur à leur égard. La réintégration, en juin 2023, des soignants non vaccinés a apaisé les tensions dans les centres hospitaliers, mais leur lutte porte désormais sur une indemnisation de leur période sans salaire, où ils ont vécu grâce à la solidarité familiale et à des levées de fonds en ligne.

Du référendum d’autodétermination à la dégradation des conditions de vie

Constituant la dernière consultation prévue par les accords de Matignon et de Nouméa, les résultats du scrutin du 12 décembre 2022, maintenu en dépit d’une demande de report des formations indépendantistes soucieuses de respecter le deuil des nombreuses familles kanak affectées par la pandémie de Covid-19, sont sujets à caution. En effet, le camp indépendantiste ayant appelé au boycott, le taux de participation a chuté à 43, 90 %, alors qu’il s’élevait à 81, 09 % en 2018 et à 85, 64 % en 2020. À la question « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? », le Oui a obtenu 3, 51 % des suffrages exprimés contre 46, 74 % en 2020 et 43, 3 % en 2018. Légale, la consultation référendaire, qui a concerné moins de la moitié du corps électoral, était-elle légitime ? Quelle pouvait être sa portée, alors que l’enjeu était précisément de sceller un pacte politique équitable, pérenne, accepté par les parties prenantes ? Les experts électoraux de l’Organisation des Nations unies, mandatés par son comité spécial de la décolonisation (C24), pour observer le déroulement de cet ultime référendum, ont noté une rupture du consensus qui avait prévalu jusque-là entre les coalitions concurrentes, le déploiement d’importantes forces de sécurité autour des lieux de vote et l’organisation de manifestations de militants indépendantistes opposés au maintien de la consultation en plein déroulement des rites funéraires kanak. En faisant le choix de passer outre, le chef de l’État a pris un risque politique élevé : en renonçant à la recherche d’un compromis autour d’une nouvelle date, il a remis en cause la neutralité de l’État et rompu la confiance des partis indépendantistes et de leur électorat dans une consultation qui devait parachever un processus de décolonisation ouvert en 1988. Quel qu’ait été son calcul, sa décision a servi objectivement les intérêts des formations loyalistes, pressées de sortir des accords de Nouméa, qu’elles associaient à une période d’incertitude politique et institutionnelle préjudiciable aux intérêts notamment économiques du territoire. Dès lors, il n’est pas étonnant que les discussions actuelles sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie soient difficiles, en dépit des déplacements du ministre de l’Intérieur qui n’a pas réussi à réunir les protagonistes autour de la même table.

Paradoxalement, les accords de Nouméa ont entretenu le clivage indépendantistes/loyalistes plutôt qu’ils n’ont favorisé l’émergence d’une « communauté de destin » entre les parties prenantes. En dépit de progrès indéniables, le passé colonial affleure encore à la surface d’une actualité souvent pesante. La population kanak reste proportionnellement la plus affectée par des inégalités économiques et sociales persistantes, malgré les actions entreprises en matière de rééquilibrage du territoire. La poursuite du programme « Cadres Avenir » depuis 2007 et la croissance du nombre d’étudiants locaux n’ont pas permis de résorber le différentiel d’emploi des jeunes kanak (48 % contre 65 % pour les natifs non kanak en 2019) ou de répondre à la nécessité impérieuse d’une meilleure appropriation des compétences, notamment dans les provinces du Nord et des îles Loyauté. En cause, un échec scolaire massif qui mine l’accès à des formations professionnelles qualifiantes, en conduisant souvent des cohortes de jeunes au désœuvrement faute de trouver leur place entre deux cultures antinomiques. Cette désorientation les expose aux addictions (alcool et drogue), à la délinquance, au suicide ou à la prison. Les statistiques carcérales sont d’ailleurs édifiantes : 80 % des six cents détenus sont d’origine mélanésienne. Le nombre de détenus rapporté à la population est plus du double du ratio hexagonal (257 contre 120 pour 100 000 habitants). D’où la volonté farouche des formations indépendantistes de prévenir le dépérissement du peuple kanak dans un ensemble calédonien indifférencié, en améliorant vigoureusement ses conditions d’existence (accès aux soins, à une formation adaptée, à un emploi qualifié) dans le respect de son identité collective.

Après des Assises des outre-mer en 2017, l’adoption d’un livre bleu en 2018, la mise en œuvre de la feuille de route gouvernementale a été perturbée par des mouvements sociaux témoignant de l’exaspération d’une population impatiente de voir changer ses conditions de vie. De la Guyane à Mayotte, de La Réunion aux Antilles, manifestations, grèves et émeutes contre la vie chère et la précarité sociale se succèdent à un rythme soutenu. Malgré les actions entreprises en concertation plus ou moins étroite avec les collectivités locales, les outre-mer restent de loin les territoires les plus pauvres de la nation10. Si, en 2018, le taux de pauvreté monétaire (revenus inférieurs à 900 euros par mois pour une personne) était de 8, 3 % en métropole, il atteignait 77 % à Mayotte, 53 % en Guyane, 42 % à La Réunion, 34 % en Guadeloupe et 33 % en Martinique. Les demandeurs d’emploi, les personnes non qualifiées, les jeunes et les familles monoparentales sont les plus affectés par cette pauvreté. Dans ces foyers, les prestations sociales constituent un substitut au revenu salarié dans des proportions plus fortes que dans l’Hexagone. Cependant, si on retient des seuils de pauvreté locaux (60 % du revenu médian dans chacun des outre-mer), ces valeurs baissent mécaniquement : à La Réunion, le taux de pauvreté passe à 16 %, en Guadeloupe et en Martinique à 20 %, en Guyane à 23 % et à Mayotte à 42 %.

Le tableau d’ensemble n’en reste pas moins préoccupant avec des conditions de vie marquées par des privations matérielles et sociales sans commune mesure avec l’Hexagone. Parmi d’autres indicateurs, les conditions de logement présentent des insuffisances en matière d’exiguïté, d’isolation phonique, de taux d’humidité, d’absence de toilettes ou d’eau chaude, dans des proportions très élevées. Selon la fondation Abbé Pierre, trois habitants sur dix seraient mal logés outre-mer en 2022, 160 000 vivraient dans des habitations de fortune, 150 000 dans des locaux sans confort, 220 000 en situation de surpeuplement11. C’est aussi outre-mer que l’on trouve proportionnellement le plus de bidonvilles, en particulier en Guyane et à Mayotte où l’immigration illégale sape en partie les efforts des pouvoirs publics en matière de résorption de l’habitat insalubre.

L’application de solutions à moindre coût passe avant la recherche de réponses durables, ce qui explique une méfiance envers l’État qui coexiste paradoxalement avec une forte demande de son action.

À ces conditions de vie difficiles s’ajoutent des préoccupations en matière de sécurité publique. Les homicides y atteignent des taux plus élevés que dans l’Hexagone (0, 02 pour 1 000 habitants) notamment en Guyane (0, 13), en Guadeloupe (0, 07) ou encore à Mayotte (0, 05). Pour les vols avec armes, c’est aussi le cas en Guyane (3, 08 pour 1 000 habitants) et à Mayotte (3, 6) contre 0, 13 dans l’Hexagone. Pour les violences sexuelles, l’augmentation générale constatée en métropole y est encore plus élevée en Guadeloupe (+ 58 %), à Mayotte (+ 54 %) et en Martinique (+ 33 %). Ce qui est en cause, d’un gouvernement à l’autre, est la discontinuité d’une action publique gouvernementale pas suffisamment concertée avec celle des collectivités d’outre-mer. Certes, les exécutifs locaux ont leur part de responsabilités12, mais les outre-mer restent trop souvent en marge des préoccupations des autorités politiques nationales (y compris, étonnamment, dans le bilan en ligne du quinquennat d’Emmanuel Macron). Tout simplement oubliés13 ou intégrés avec retard dans les dispositifs nationaux14, ils sont parfois renvoyés à des mesures d’adaptation parfois injustifiées15. La gestion de l’urgence l’emporte sur le traitement des problèmes de fond. L’application de solutions à moindre coût passe avant la recherche de réponses durables, ce qui explique une méfiance voire une défiance envers l’État qui coexiste paradoxalement avec une forte demande de son action.

… aux défis du futur proche

À court terme, l’avenir des outre-mer passe par une gestion avisée de trois priorités politiques majeures. La première est la refondation de leur relation politique avec la République par la mise en place d’un cadre institutionnel permettant la mise en œuvre de politiques publiques adaptées aux réalités de chaque territoire. La deuxième est de combiner le principe d’égalité des droits avec la reconnaissance des différences, notamment en renforçant le pouvoir de décision des autorités locales élues. La troisième est de promouvoir un nouveau modèle économique tirant parti des atouts et du potentiel de chaque territoire.

Face à ces priorités, les outre-mer ne sont pas logés à la même enseigne. Parmi les DROM/COM, les revendications de la Guyane et de la Martinique, qui sont plus avancées, pourraient se traduire par un accroissement de leurs compétences afin de permettre à leurs exécutifs locaux une gestion plus efficace des politiques publiques locales. À lire le plaidoyer de leurs leaders politiques, ils ne disposeraient pas de marge d’action suffisante entre les pressions normatives de l’Union européenne, devenue au fil des programmations budgétaires un bailleur de fonds de premier plan, et l’État, prisonnier d’un modèle d’action publique où le « réflexe outre-mer » reste largement insuffisant. Dans d’autres collectivités, telles que La Réunion ou la Guadeloupe, les majorités locales s’inscrivent davantage dans une logique d’ajustement à la marge que dans celle d’une autonomie accrue, comme en Polynésie française. Celle-ci, qui bénéficie d’un tel régime depuis 1984, se trouve pour la deuxième fois de son histoire dirigée par un exécutif indépendantiste. Dans son programme de gouvernement, Moetai Brotherson entend travailler à l’amélioration des conditions de vie de la population tahitienne, afin de lui démontrer en pratique l’intérêt d’accéder à moyen terme à une pleine souveraineté. Dans le cas de la Nouvelle-Calédonie, les inégalités intercommunautaires sont tellement enracinées (y compris dans la psychologie collective) qu’une course contre la montre semble engagée entre leur réduction drastique et le triomphe électoral du camp indépendantiste.

La diversification économique est un autre grand défi à relever. Là aussi, le passé colonial doit être impérativement exorcisé, en promouvant un nouveau modèle économique appuyé sur les atouts de chaque territoire. Pourquoi ne pas faire des outre-mer des territoires de référence dans le domaine de la transition énergétique et exporter ce savoir-faire dans les pays de leur environnement régional ? Pourquoi ne pas en faire des laboratoires des « mix énergétiques » de demain ? Les doter des filières de formation en adéquation avec le modèle émergent d’une économie décarbonée ? En faire aussi des lieux d’innovation dans le secteur des transports collectifs, du numérique et des industries du futur, ou encore de l’interconnectivité aérienne et maritime des territoires ? Y développer des technopôles en matière de construction durable et d’agro-industrie ? Alors qu’ils apportent à la France 80 % de sa biodiversité, pourquoi ne pas y valoriser davantage leurs ressources exceptionnelles en en faisant des hope spots de classe mondiale, pour renforcer leur attractivité ? En cette matière comme en d’autres, il n’y a aucune fatalité. Emmanuel Macron s’y était engagé : « La France de la biodiversité et du climat, cette France planétaire, c’est dans nos territoires d’outre-mer qu’elle est présente et réelle au premier chef. C’est donc de là que nous devons mettre en place notre organisation et porter notre message. Pas depuis Paris16. » Six ans plus tard, le chemin est encore long. La France a pourtant tout à gagner à faire de ses outre-mer des terres de solutions.

Après avoir été reporté à plusieurs reprises, un comité interministériel pour les outre-mer (CIOM) a finalement été organisé le 18 juillet 2023. Élisabeth Borne y a présenté soixante-douze mesures censées répondre aux préoccupations locales en matière de vie chère, logement, continuité territoriale, éducation et santé. La plupart des élus, qui les réclamaient depuis longtemps, les ont accueillies avec satisfaction, tout en rappelant leur détermination à en exiger l’application concrète. En revanche, d’autres élus, dans le sillage des exécutifs de la Guyane et de la Martinique, ont déploré la mise à l’écart de la question institutionnelle. Sans une réforme de la gouvernance locale, il ne serait pas possible, selon ces derniers, de mettre en œuvre des politiques publiques adaptées aux besoins de chaque territoire. En l’écartant, le chef de l’État s’est avant tout soucié d’apaiser les tensions locales sans céder aux pressions en faveur de plus d’autonomie politique. Pourtant, l’enjeu n’est pas seulement de répondre à des préoccupations matérielles à court terme, il est aussi de permettre à ces populations éloignées de Paris de se sentir suffisamment maîtresses dans leur propre maison pour avoir l’envie et la capacité de la faire rénover.

• 1. Il s’agit de la Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, la Martinique, la Guyane, Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, La Réunion, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna.
• 2. Serge Letchimy, cité par Patrick Roger, « Élection présidentielle 2022 : pourquoi les outre-mer ont largement voté en faveur de Marine Le Pen » [en ligne], Le Monde, 26 avril 2022.
• 3. Par problèmes publics, on désigne des faits sociaux convertis en objets de préoccupations sociales, suscitant un débat public et débouchant parfois sur des actions publiques.
• 4. Fred Constant, Daniel Maximin et Françoise Vergès, « Il est urgent de construire l’avenir des outre-mer », Le Monde, 16 juin 2009.
• 5. Tessa Grauman, « L’appel de Fort-de-France pour un changement profond des politiques menées dans les territoires ultramarins » [en ligne], France Info, 22 mai 2022.
• 6. Voir le Rapport d’enquête de M^me Justine Benin sur l’impact économique, sanitaire et environnemental de l’utilisation du chlordécone et du paraquat comme insecticides agricoles dans les territoires de Guadeloupe et de Martinique, sur les responsabilités publiques et privées dans la prolongation de leur autorisation et évaluant la nécessité et les modalités d’une indemnisation des préjudices des victimes et de ces territoires, Paris, Assemblée nationale, rapport n^o 2440, 26 novembre 2019.
• 7. « Grand Débat avec des maires d’outre-mer » [en ligne], L’Élysée, 1^er février 2019.
• 8. Voir Fred Constant, « Des problèmes environnementaux aux scandales sanitaires », dans Géopolitique des outre-mer. Entre déclassement et (re)valorisation, Paris, Le Cavalier bleu, 2023, p. 125-137.
• 9. Est-il besoin de rappeler la « maladresse » du préfet de la Martinique, ancien conseiller pour les outre-mer du président de la République, qui avait matérialisé la distanciation sociale avec cinq ananas sur une affiche publique destinée à l’information de la population ? Cette affaire dite de « l’affiche raciste » est pendante devant le tribunal correctionnel de Paris.
• 10. Julien Damon, « Niveaux de vie faibles, conditions de vie difficiles », Constructif, n^o 65, juin 2023, p. 25-32.
• 11. Juliette Baronnet, « 600 000 personnes mal logées dans les départements et régions d’Outre-Mer » [en ligne], Fondation Abbé Pierre, 7 février 2023.
• 12. Voir F. Constant, « L’autonomie, un horizon politique indépassable ? », dans Géopolitique des outre-mer, op. cit., p. 193-196.
• 13. Parmi d’autres exemples, Serge Letchimy déplorait l’absence d’un volet consacré aux outre-mer dans le projet de loi relatif au climat, alors que 80 % de la biodiversité s’y trouvait et que ces territoires apportaient à la France 93 % de son linéaire maritime.
• 14. Pour n’en citer que quelques-uns : l’acte III de la décentralisation et son haut conseil des territoires (2013), le projet de loi pour la croissance et l’activité (2014) ou encore le « pass culture ».
• 15. Parmi d’autres études de cas, voir le rapport « Établir Mayotte dans ses droits. Constats et recommandations du Défenseur des droits faisant suite au déplacement d’une délégation de ses services à Mayotte les 2 et 3 octobre 2019 » [en ligne], Défenseur des droits, février 2020.
• 16. Emmanuel Macron, Révolution. Réconcilier la France, Paris, XO Éditions, 2016, p. 98.