L’université à son tournant

En France comme ailleurs, l’université a été un pilier porteur de la massification qui, en cinquante ans, a totalement renversé la stratification éducative. Alors que le xx^e siècle est marqué par des investissements dans le bâti et les recrutements, ainsi que des politiques d’uniformisation des statuts, le xxi^e siècle se distingue par des politiques de transformations statutaires et administratives. À l’aide des données ouvertes, nous avons observé comment la politique de labellisation d’« excellence » a diversifié les universités au profit de quelques établissements, comment se développent les nouvelles modalités de financement et leurs répercussions sur les personnels, avec une baisse du taux d’encadrement et du nombre de titulaires, et enfin quelques transformations internes aux formations du supérieur. Deux défis apparaissent alors : la possibilité d’une baisse de qualité, due à l’épuisement des personnels, et une pénurie de places en master, qui pourrait menacer tout l’édifice méritocratique.

La massification éducative

La massification ou démocratisation éducative consiste pour une nation à mettre en place des politiques de montée en qualification de l’ensemble de sa population1. Dans tous les pays qui l’ont amorcée, cette montée a de multiples répercussions démographiques, sociales, économiques, démocratiques et, plus largement, sur tous les clivages politico-idéologiques. Elle est le plus souvent portée par l’université, avec de grandes implications sur la profession universitaire.

Après une première tentative de massification au xix^e siècle, la France a vraiment commencé à déployer des moyens dans la seconde moitié du xx^e siècle. Ces moyens sont de nature matérielle, avec la construction de nombreux campus, humaine, avec le recrutement de nombreux enseignants et enseignants-chercheurs, et législative, avec des transformations statutaires et réglementaires profondes.

Le nombre d’enseignants et enseignants-chercheurs en poste passe ainsi d’un millier dans les années 1930 à environ 7 000 en 1960, 33 000 en 1970, 60 000 (dont 80 % d’enseignants-chercheurs) en 2000, avant de stagner jusqu’à nos jours. Dans le même temps, les étudiants inscrits à l’université sont passés d’environ 75 000 en 1940 à plus de 200 000 en 1960, 650 000 en 1970 et passent le million dans les années 1980, pour atteindre 1, 4 million en 2000 et 1, 6 million à la date de cet article. En tout, près de 3 millions d’étudiants sont inscrits dans l’enseignement supérieur français.

La conséquence principale de cette politique est une inversion complète de la stratification éducative. Comme la figure 1 le montre, alors que moins de 10 % des jeunes de 25 à 30 ans étaient diplômés du supérieur (ou tertiaire) en 1970, ils sont plus de 50 % aujourd’hui ; à l’inverse, alors que près de la moitié des jeunes n’avaient qu’une formation primaire en 1970, ils sont moins de 10 % aujourd’hui.

L’hypothèse d’une stagnation éducative

Au cours du xxi^e siècle, on voit apparaître un ralentissement de la massification, phénomène parfois appelé « stagnation éducative ». Les grands objectifs éducatifs que la France s’était fixés (80 % d’une classe d’âge au baccalauréat et 50 % diplômés du supérieur2) ont été atteints, sans que de nouveaux objectifs ne soient décidés. Cette réalisation a motivé de nouveaux discours : en 1994 (figure 1), le ministre de l’Éducation nationale déclarait, par exemple, vouloir « passer du siècle de la quantité au siècle de la qualité, de la massification à la démocratisation3  ». Plusieurs propositions sont formulées, qui touchent notamment à l’organisation et aux missions de l’université4 et, conformément à la stratégie de réforme incrémentale5, plusieurs lois s’enchaînent rapidement : loi de programme pour la recherche de 2006, loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) en 2007, loi Fioraso en 2013, loi relative à l’orientation et la réussite des étudiants (ORE) en 2018, loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel en 2020 et loi de programmation de la recherche (LPR) en 2020.

Figure 1 – Stratification éducative de la population française (25-30 ans)

Cette « frénésie » des réformes de l’enseignement supérieur et de la recherche6 transforme l’engagement des managers et exacerbe les compétitions entre établissements et individus7. Elle prend place alors que se déploient des dispositifs mondialisés, comme les classements internationaux8, et que l’équilibre entre service public et marché est révisé. Contrairement aux réformes du xx^e siècle, qui visaient plutôt l’uniformisation des institutions, statuts et diplômes, celles du xxi^e siècle visent plutôt leur différenciation. Les investissements dans le bâti et le recrutement laissent place à des transformations statutaires, institutionnelles et administratives.

Fusions, regroupements et politiques d’excellence

L’intention initiale des politiques d’excellence consacrées par la loi LRU (figure 1) est de « distinguer dix pôles universitaires de taille mondiale alliant pluridisciplinarité et excellence9  ». Pour atteindre cet objectif, le programme d’investissements d’avenir de 2009 distribue plus de 36 milliards d’euros depuis 2010. La politique « Initiative d’excellence » (IDEX et I-SITE10) dote plusieurs établissements pour des projets spécifiques, qui réforment les hiérarchies scientifiques et s’adossent à des fusions11. Ces fusions peuvent aussi conduire à des reconfigurations managériales12, un renforcement des inégalités et des révisions des équilibres de pouvoir entre central et composantes13. En plus de ces fusions, est engagée une politique de regroupements (sous forme de pôles de recherche et d’enseignement supérieur, puis de communautés d’universités et établissements, d’association et de site) et de changement de statuts (établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, grands établissements, établissements publics expérimentaux, établissements d’enseignement supérieur privé d’intérêt général…). En parlant des universités, Alain Juppé déclarera ensuite que « nous avons diversifié les produits14  ».

Cela conduit parfois à une certaine confusion, par exemple lorsque l’université Grenoble-Alpes (UGA) a fusionné avec l’UGA pour former… l’UGA. Contrairement à l’objectif affiché de visibilité, cela crée aussi des problèmes de lisibilité de l’écosystème de l’enseignement supérieur et de la recherche, et de son offre de formation, par exemple lorsque quatre universités utilisent le nom « Sorbonne ».

La figure 2 montre les établissements du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche en fonction du nombre d’étudiants et du budget par étudiant. Alors que certains n’ont que quelques centaines d’étudiants et dizaines de personnels, les grandes universités fusionnées dépassent les 70 000 étudiants et approchent les 8 000 personnels, ce qui les positionne parmi les plus grosses universités du monde. L’effet des IDEX et I-SITE y est flagrant : il se concentre sur les établissements désormais les plus massifs qui, en taille, se distinguent clairement des autres.

Figure 2 – Établissements en 2020 selon le nombre d’étudiants et le budget par étudiants

Pour autant, si on compare le budget des établissements en neutralisant leur taille, on constate que les universités labellisées d’excellence se démarquent beaucoup moins des autres. Des universités sans label sont même mieux dotées que des universités labellisées. En réalité, les différences s’expliquent beaucoup mieux par le type d’établissement que par leur labellisation : les universités pluridisciplinaires avec les études de santé ont toujours été plus dotées que celles à dominante « lettres, langues, arts et sciences humaines et sociales » et celles à dominante « droit, économie et gestion », notamment en raison des taux d’encadrement par étudiant, qui y sont le double. Globalement, la différence budgétaire entre universités et écoles écrase celle entre universités labellisées ou non.

Ressources budgétaires et humaines des universités autonomes

Parmi les transformations les plus fondamentales induites par la loi LRU, les « responsabilités et compétences élargies » consistent à transférer la gestion de la masse salariale des personnels de l’État vers les établissements, ce qui multiplie par cinq leur budget. Ce transfert est censé donner plus d’autonomie aux universités – ou plutôt à leur présidence15. En peu de temps, des établissements qui ne géraient que quelques dizaines de millions d’euros fusionnent, passent aux responsabilités et compétences élargies, et se retrouvent à gérer des budgets qui peuvent dépasser le demi-milliard. Cela implique le développement de nouvelles compétences, en particulier comptables et en gestion des ressources humaines.

Cette nouvelle autonomie se traduit surtout par une baisse de la proportion de titulaires parmi les personnels. Entre 2015 et 2020, on peut observer une stagnation des effectifs titulaires (+ 0 % pour les enseignants-chercheurs, + 3 % pour les personnels administratifs) et une hausse des effectifs non titulaires (+ 18 % et + 13 %)16.

Une des raisons qui sous-tend l’évolution de la titularité des personnels est l’évolution des modes de financement des universités. Les fonctionnaires ne peuvent être rémunérés que sur les subventions pour charge de service public, distribuées par l’État lors d’un « dialogue stratégique et de gestion » en perpétuelle réforme17.

Alors que ces financements étaient essentiellement pérennes au début du siècle, une politique de diversification des ressources a été mise en œuvre, qui s’appuie notamment sur les financements dits « compétitifs » par appels à projets. Le principal pourvoyeur d’appels à projets est l’Agence nationale de la recherche, créée en 2005, mais la plupart des organismes et institutions proposent aujourd’hui leurs propres programmes de financement par appels à projets, de l’Europe avec l’European Research Council, jusqu’aux collectivités territoriales, en passant par les organismes nationaux de recherche. Tout ceci forme un écosystème complexe, parfois jugé inefficace en matière de performances scientifiques18, mais permettant de nouvelles formes de gouvernement à distance des universités19. En 2020, la loi de programmation de la recherche renforce exclusivement les financements compétitifs par appels à projets.

En 2022, sur les 18 milliards d’euros de budget des établissements du ministère, seuls 73 % proviennent des subventions pour charge de service public, contre 87 % en 2014. La figure 3 montre la croissance des ressources propres (hors subventions pour charge de service public, donc), qui atteignent les 5 milliards d’euros, dont près de 2 milliards non catégorisés, ce qui montre la diversité de ces ressources. On observe aussi l’importance des subventions des régions (un demi-milliard d’euros), qui démontre un rapprochement entre universités et territoires, et un doublement des recettes sur droits d’inscriptions, qui démontre une certaine mutation du financement des formations. On observe également la faiblesse des financements de contrats et prestations de recherche, et de valorisation, qui pourraient indiquer que ces politiques ont du mal à décoller.

Alors que les universités ont un grand contrôle sur la dépense pour charge de service public, les ressources propres sont toujours acquises pour effectuer une tâche en particulier (réaliser tel projet de recherche, construire tel bâtiment, former tel étudiant). Paradoxalement donc, l’accroissement de l’autonomie budgétaire des universités a entraîné une perte de l’autonomie académique des universitaires.

Figure 3 – Montant des ressources propres des établissements du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

Parcours de formation

Les parcours de formation ont fait l’objet d’un très grand nombre de réformes, plus ou moins visibles. Après la réforme licence-master-doctorat (LMD, 2002), la plus importante est certainement la loi ORE de 2018, qui instaure la sélection à l’université, donne le contrôle des capacités d’accueil aux rectorats et transforme, avec Parcoursup, la transition entre le lycée et l’enseignement supérieur, en s’appuyant sur la stratification socio-scolaire20, essentiellement dans les filières en tension21. Mais il faut aussi noter la réforme de l’accès aux masters (en 2016, puis en 2021), la réforme du lycée général (2018) et la suppression des diplômes universitaires de technologie (2021), notamment.

Contrairement à la crainte exprimée par les opposants à la réforme ORE, il n’y a pas eu d’éviction de bacheliers à l’entrée dans l’enseignement supérieur, et notamment à l’université : le nombre de sorties du système éducatif après le baccalauréat est resté stable à environ 150 000. Le taux de poursuite d’études a ainsi légèrement augmenté avec l’augmentation du nombre de bacheliers, passant d’environ 74 % à 78 % entre 2018 et 2021. Ce chiffre global masque cependant des diversités significatives : croissance constante des admissions en licence, légère baisse en instituts universitaires de technologie et classes préparatoires, croissance nouvelle en sections de technicien supérieur, mais surtout dans les autres cursus. Contrairement aux annonces des promoteurs de la réforme, on observe une augmentation des « silos » : plus souvent qu’avant, les bacheliers technologiques vont en instituts universitaires de technologie et les bacheliers professionnels en brevet de technicien supérieur.

Les effectifs étudiants inscrits dans le secteur privé sont en croissance constante (+ 60 % depuis 2010)22, essentiellement portés par la croissance des écoles de commerce et de management et les formations de technicien supérieur privées. À 11 % en 2010, après une forte croissance, la part des admissions dans le privé via Parcoursup semble s’être stabilisée à 17 % de toutes les admissions depuis 201723.

En nombre, la plus grande transformation est sans doute le développement de l’apprentissage à un rythme impressionnant : entre 2018 et 2021, les apprentis du supérieur sont passés de 117 000 à 450 00024. Une perte de contrôle sur le dispositif n’est pas exclue, en l’absence d’un modèle économique viable25.

Deux grands défis sous-estimés des universités

Alors que, dans sa communication, le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche se concentre sur des défis d’avenir, généralement de bonnes intentions, tels que l’excellence scientifique, la visibilité internationale, l’attractivité des « talents », l’excellence pédagogique ou la réussite de tous les étudiants, les données laissent apparaître deux défis immédiats, majeurs et historiques, auxquels font face les universités.

Le premier défi se voit sur la figure 4 (gauche) : alors que les effectifs étudiants à l’université ont augmenté de 20 % en sept ans, les effectifs enseignants ont stagné, avec une augmentation des contractuels (notamment les doctorants, avec une mission d’enseignement de seulement 64 heures), qui compense mal une légère baisse du nombre de titulaires. Il en résulte une baisse de la part de titulaires parmi les enseignants, mais surtout une baisse substantielle et continue du taux d’encadrement pédagogique : alors que ce taux était de 4, 9 enseignants pour 100 étudiants en 2020, il n’est plus que de 4, 0 en 202126.

Les marges de manœuvre organisationnelle (optimisation de l’offre de formation, réduction des heures de cours, baisse des rémunérations, mutualisations) sont peut-être déjà exploitées, et la pandémie de Covid a eu de profonds effets, sans plan de redémarrage post-crise. Cette baisse conjointe de la part des titulaires parmi les enseignants et du taux d’encadrement des étudiants présente un risque majeur d’épuisement des personnels et de baisse de la qualité des enseignements. Entre autres conséquences, il faut craindre une crise du recrutement similaire à celle que connaît aujourd’hui l’Éducation nationale, et qui touche déjà les personnels administratifs des universités27.

Le second défi se voit sur la figure 4 (droite) : alors que les effectifs de master 1 (M1) étaient légèrement supérieurs à ceux de licence 3 (L3), il y a eu un décrochage net à partir de 2016. Les effectifs de M1 se sont mis à décroître pendant que ceux de L3 augmentaient, puis explosaient avec la vague démographique de l’an 2000. Le différentiel de 50 000 étudiants entre les L3 de 2020 et les M1 de 2021 doit interroger, sinon inquiéter. La massification éducative a conduit de plus en plus de jeunes de plus en plus loin dans notre système éducatif, augmentant leur qualification mais aussi, du même mouvement, soulageant le marché de l’emploi (et les chiffres du chômage). Ce mouvement a cependant une limite, qui est le plus haut niveau de qualification du système, à savoir le master28. Sans possibilité de poursuite d’études ni création d’emplois, une augmentation soudaine du nombre de diplômés de master peut se traduire par une baisse rapide des taux d’insertion professionnelle, donc de la valeur même du master sur le marché du travail. Si même celles et ceux ayant le mieux « travaillé à l’école » font face au chômage, tout l’édifice méritocratique peut se retrouver ébranlé.

Figure 4 – Évolution en valeur 100 pour 2013 des effectifs enseignants et étudiants, ainsi que du taux global d’encadrement (gauche) ; évolution du nombre d’étudiants inscrits en licence 3 à l’année N et en master 1 à l’année N + 1 (droite).

Face à cette situation, la direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle préconise deux politiques contradictoires : « Le premier cycle doit accueillir le plus grand nombre d’étudiants, les faire réussir malgré la diversité des profils et jouer le jeu de l’ancrage territorial. Le master et le doctorat constituent en revanche des formations très largement irriguées par la recherche et pour lesquelles l’exigence est de mise29. » En d’autres termes, le ministère préconise l’augmentation des flux en licence, mais leur diminution en master, sans proposer de solution claire pour les étudiants exclus au passage30. À l’heure de l’ouverture de la plateforme Mon Master, si cette exclusion augmente significativement, le risque politique et social pourrait être majeur, et la place même de l’université pourrait être questionnée31.

• 1. Voir Pierre Merle, « Le concept de démocratisation de l’institution scolaire : une typologie et sa mise à l’épreuve », Population, vol. 55, n^o 1, 2000, p. 15-50.
• 2. Projet annuel de performances du projet de loi de finances 2023.
• 3. Déclaration de M. François Bayrou, ministre de l’Éducation nationale, « Sur les propositions de réforme du système scolaire dans l’enseignement primaire et secondaire afin de lutter contre l’échec scolaire », Paris, 9 mai 1994.
• 4. Voir Jacques Attali, « Pour un modèle européen d’enseignement supérieur. Rapport à M. le ministre de l’Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie » [en ligne], Vie publique, 1^er janvier 1998.
• 5. Voir Philippe Aghion et Élie Cohen, Éducation et croissance. Rapport [en ligne], Paris, La Documentation française, 2004.
• 6. Voir Stéphanie Mignot-Gérard, Romuald Normand et Pauline Ravinet, « Les (re)configurations de l’université française », Revue française d’administration publique, vol. 169, n^o 1, 2019, p. 5-20.
• 7. Voir Christine Musselin, La Grande Course des universités, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2017.
• 8. Voir Hugo Harari-Kermadec, Le Classement de Shanghaï. L’université marchandisée, Lormont, Le Bord de l’eau, coll. « L’économie encastrée », 2019.
• 9. Jacques Attali, « Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française : 300 décisions pour changer la France », [en ligne], Vie publique, 23 janvier 2008.
• 10. I-SITE : Initiatives Science – Innovation – Territoires – Économie.
• 11. Voir Christian Topalov, Joël Laillier et Christine Musselin, « Un modèle d’université publique ? », ici p. 53.
• 12. Voir Marie-Virginie Léon, L’université « unique » de Strasbourg : fusionner les universités pour en faire « une organisation comme les autres » ?, thèse de doctorat, université de Strasbourg, 2021.
• 13. Philippe Bézagu, Guillaume Bordry et Jean-Luc Rossignol, « Premier bilan des fusions d’universités réalisées entre 2009 et 2017 » [en ligne], Vie publique, 15 mars 2019.
• 14. Dépêche n^o 643001, AEF Info, 2 février 2021. 
• 15. Voir Julien Barrier et Christine Musselin, « La réforme comme opportunité professionnelle ? Autonomie des établissements et montée en puissance des cadres administratifs des universités », Gouvernement et action publique, vol. 4, n^o 4, 2015, p. 127-151.
• 16. Ces données sont à prendre avec précaution. Par exemple, elles n’incluent ni les vacataires ni les personnels contractuels en filiale, dont la croissance peut être importante.
• 17. Depuis le début du xx^e siècle, les modèles d’allocation des moyens se suivent sans stabilité : système analytique de répartition des moyens (SANREMO), puis système de répartition des moyens à l’activité et à la performance (SYMPA), SYMPA2, le dialogue de gestion, des contrats d’objectif et de moyens (COM) et le dialogue stratégique (qui n’aura duré que trois ans), enfin désormais des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP).
• 18. Voir Nelly Dupin et Rémi Quirion, Rapport d’évaluation de l’Agence nationale de la recherche [en ligne], Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, 28 novembre 2019 ; et Michel Berson, L’Agence nationale de la recherche : une ambition à retrouver pour le financement de la recherche sur projets, Rapport d’information n^o 684 (2016-2017), Sénat, 26 juillet 2017.
• 19. Voir Natacha Gally, « Entre executive shift et gouvernement à distance. La genèse des politiques “pour l’excellence” dans le secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche (2009-2012) », Revue française de science politique, vol. 68, n^o 4, août 2018, p. 691-715.
• 20. Voir Marie-Paule Couto, Fanny Bugeja-Bloch et Leïla Frouillou, « Parcoursup : les prémices d’un accroissement de la stratification sociale et scolaire des formations du supérieur », Agora Débats/Jeunesses, vol. 89, n^o 3, 2021, p. 23-38.
• 21. Voir Nagui Bechichi, Julien Grenet et Georgia Thebault, « D’admission post-bac à Parcoursup : quels effets sur la répartition des néo-bacheliers dans les formations d’enseignement supérieur ? » [en ligne], France, portrait social, Institut national de la statistique et des études économiques, 2021.
• 22. Voir les Repères et références statistiques 2022. Enseignement, formation, recherche [en ligne], Paris, Ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse/Ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation, 2022.
• 23. Voir « Taux de poursuite des néo-bacheliers dans l’enseignement supérieur par académie » [en ligne], Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, 2022.
• 24. Voir Alexandre Fauchon « L’apprentissage en 2021. Des entrées en forte hausse pour la deuxième année consécutive » [en ligne], Dares Résultats, n^o 42, 1^er septembre 2022.
• 25. Voir Frédérique Puissat, Corinne Féret et Martin Lévrier, France compétences face à une crise de croissance, Rapport d’information n^o 741 (2021-2022), Sénat, 29 juin 2022.
• 26. Ce taux d’encadrement est calculé comme le rapport entre le nombre d’enseignants titulaires et contractuels, et le nombre d’inscriptions principales, hors classes préparatoires aux grandes écoles, en licence et master.
• 27. Voir Soazig Le Nevé, « Les universités d’Île-de-France en proie à une pénurie de personnels administratifs et techniques », Le Monde, 18 juin 2022.
• 28. Si on met de côté le doctorat, qui représente relativement peu de jeunes et occupe une place particulière dans le système éducatif.
• 29. Catherine Buyck, Anaïs Gérard et Anne Mascret, « Anne-Sophie Barthez : “La distinction entre undergraduate et graduate doit conduire à réinterroger tout le système de formation” » [en ligne], AEF Info, dépêche n^o 616359, 25 novembre 2019.
• 30. Philippe Berta et Karine Lebon, Évaluation de la loi n^o 2016-1828 du 23 décembre 2016 portant adaptation du deuxième cycle de l’enseignement supérieur français au système licence-master-doctorat, Rapport d’information n^o 4188, Assemblée nationale, 19 mai 2021.
• 31. Note méthodologique : Les données de la figure 1 proviennent de l’enquête emploi de l’Insee et les traitements sont disponibles en ligne (github.com/juliengossa/emploi-formation). Les données des autres figures proviennent de la plateforme #DataESR et les traitements sont disponibles en ligne (git.unistra.fr/gossa). L’auteur tient à remercier Camille Schumacher pour son travail sur l’enquête emploi, et les membres du Système d’information et d’études statistiques pour leur formidable travail d’ouverture des données administratives de l’enseignement supérieur et de la recherche.