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Les pères fondateurs réunis pour la signature de la Constitution des États-Unis. Howard Chandler Christy (1873 1952)
Les pères fondateurs réunis pour la signature de la Constitution des États-Unis. Howard Chandler Christy (1873–1952)
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L'esprit des institutions

Dans cet article écrit après l’élection de Donald Trump, Vincent Michelot revenait sur les principes qui avaient présidé à la naissance des institutions américaines, et leur confrontation au long cours à la pratique du pouvoir. Comment le nouveau président pourrait-il évoluer dans ce cadre institutionnel très subtil, pétri de contre-pouvoirs ?

Les Pères fondateurs ont à dessein construit les institutions américaines pour les protéger de la « tyrannie de la majorité » et des passions populaires, instaurant sur l’axe vertical du fédéralisme entre l’État fédéral et les États fédérés et sur l’axe horizontal de la relation entre législatif, exécutif et judiciaire toute une série de mécanismes et de contre-pouvoirs qui empêchent qu’un peuple enthousiaste, colérique, mal informé ou aveuglé ne foule aux pieds les valeurs fondamentales de la République. Mais lorsqu’il a fallu pleinement déployer la puissance de l’État, à Washington ou dans les États, l’absence de partis politiques structurés et organisés, que les constituants considéraient comme des « factions » potentiellement attentatoires à l’unité de la nation, est devenue un véritable handicap. La vertu civique et le sens de l’intérêt général des petits fermiers indépendants de la république agraire qu’avait imaginée Thomas Jefferson ne suffisaient plus à mobiliser pour les multiples élections, à faire tourner la machine de la puissance publique, des comtés au Congrès en passant par les villes et les assemblées législatives des États. Andrew Jackson et ses successeurs ont donc construit, à partir de l’élection de 1828, de puissantes « machines » dont le mille-feuille organisationnel couvrait les trois niveaux d’État aux États-Unis, les comtés et municipalités, les États fédérés et l’État fédéral.

Le Président et les partis

Et puis, au fil des crises et de l’urgence de la guerre, de ces blocages institutionnels qui ne fonctionnaient que trop bien et empêchaient que le corps politique américain résolve de manière civile et pacifique les grands conflits qui le déchiraient, la présidence s’est affirmée comme le vecteur de la transformation sociale et politique. Contre un Congrès divisé par la géographie, l’idéologie et l’histoire. Contre des États fédérés frileusement retranchés derrière la doctrine des « droits des États » (States’ rights), qui leur permettait opportunément et en toute légalité constitutionnelle de s’abstraire des clauses d’« égale protection des lois » et de « procédure légale régulière » du quatorzième amendement. Ainsi pouvait-on, dans le Sud des années 1920 ou 1930, continuer à affirmer le principe de la « supériorité blanche » (white supremacy) et organiser un système de ségrégation raciale rigide qui allait du droit de vote au droit au mariage en passant par le logement, l’école et la justice. Ainsi pouvait-on, au nom de ce que l’on appelait alors les « pouvoirs de police » des États, inscrire officiellement l’eugénisme dans les politiques publiques.

Pour autant, ce pouvoir transformateur de l’exécutif ne pouvait réellement s’exercer sans le soutien et le relais d’un parti politique qui, seul, avait la capacité de porter la parole présidentielle dans les comtés, puis de l’inscrire dans les textes législatifs au Congrès, enfin de l’appliquer dans les États. Au xxe et au xxie siècles, il n’est de grand Président réformateur sans un parti puissant dont les élus se voient récompensés pour leur soutien et confortés dans leur mandat. Certes il faut parfois que le Président tranche, menace ou bataille pour obtenir unité et solidarité d’un parti dont il reste, même après l’élection de novembre, le chef, contrairement à la tradition française qui place, au moins dans la théorie gaullienne, le chef de l’exécutif au-dessus et au-delà de la mêlée partisane. Ainsi Franklin Roosevelt s’attaqua-t-il en 1938 aux conservateurs et aux ségrégationnistes du Parti démocrate qui faisaient obstacle aux réformes du New Deal. Ainsi Lyndon Johnson dut-il prendre à rebours ces mêmes conservateurs du Sud qui n’avaient pas encore déserté le parti de l’âne pour que les réformes de la Grande Société, du Civil Rights Act de 1964 au Voting Rights Act de 1965 en passant par Medicare et Medicaid qui protégeaient la santé des plus fragiles, prennent corps. Ainsi Richard Nixon, Ronald Reagan et George W. Bush redéfinirent-ils chacun le Parti républicain à leur image. À l’inverse, les présidents en froid ou en conflit avec leur propre parti, quand bien même majoritaires au Congrès comme ce fut le cas durant le mandat de Jimmy Carter, ont rarement pu mener à bien un projet ambitieux à l’intérieur des frontières américaines.

La disparition du centre

Ce lien entre le Président et la délégation au Congrès de son parti constitue aujourd’hui un cordon ombilical d’autant plus nourricier et vital que les majorités dont ont disposé Républicains ou Démocrates dans l’une et l’autre des deux chambres du Congrès depuis les années 1980 étaient faibles. Il fallait donc que la discipline de vote partisane soit forte pour s’assurer que le programme du Président se transforme en lois, au premier rang desquelles le budget. Cette « européanisation » ou cette « parlementarisation » du processus législatif américain – que de nombreux politistes et élus déplorèrent – s’est accélérée avec le facteur concomitant que fut la polarisation partisane : entre la fin des années Reagan et le début du xxie siècle, soit l’espace d’une grosse décennie, le centre politique américain disparut. Les Républicains modérés de Nouvelle Angleterre sont aujourd’hui une espèce en voie d’extinction qui ne survit que dans cet étrange biotope politique qu’est l’État du Maine ; les quelques revers législatifs du parti de l’âne en 2010, en 2012, en 2014 ou en 2016 ont presque éradiqué les Démocrates conservateurs du Sud, au moins au Sénat ; à la Chambre basse, le groupe des Blue Dogs ne compte à ce jour que dix-huit membres. On a donc face à face deux partis politiques dont le premier, les Républicains, a vu son centre de gravité idéologique se déplacer fortement vers la droite et le second, les Démocrates, faire un chemin inverse même si plus court vers la gauche. Combinés, les guerres culturelles – il n’existe pas de position médiane sur l’avortement ou sur le mariage pour tous pour un chrétien fondamentaliste –, le découpage des circonscriptions à la Chambre des représentants entre les mains des assemblées législatives des États, la répartition spatiale très différente des électeurs démocrates (très concentrés dans les espaces urbains et sur les deux côtes) et des Républicains (mieux répartis sur l’ensemble du territoire et très dominants dans les États ruraux, moins peuplés du centre du pays) eurent raison de ce « centre vital » à l’intérieur duquel s’étaient négociés la plupart des grands textes de loi américains depuis 1945, y compris les plus controversés. De fait, une petite partie de l’opposition au Congrès avait ainsi voté pour le Civil Rights Act et le Voting Rights Act en 1964 et 1965 ; il en fut de même avec les budgets de Ronald Reagan ou encore avec la très importante réforme du Welfare de 1996 ; même George W. Bush obtint le soutien de quelques Démocrates dans son expansion du Medicare en 2003. Mais, dès le débat sur les deux grandes lois proposées par Barack Obama, le plan de relance de l’économie de mars 2009 (Stimulus Package) et bien évidemment la réforme de la santé avec le Affordable Care Act finalement adopté en 2010 à l’issue d’un cheminement législatif tortueux qui se joua au Sénat à une voix près et ne recueillit aucune voix républicaine, c’en était fini de toute collaboration entre les deux partis.

Le décor politique washingtonien était désormais planté : Démocrates et Républicains allaient s’affronter selon les règles du célèbre aphorisme qui vit Staline s’interroger : « Le Pape, combien de divisions ? » Les conséquences sur le fonctionnement de la démocratie américaine furent profondes : d’abord la montée en puissance et en importance de toutes les procédures d’obstruction dans le travail législatif, en particulier au Sénat, dont la culture institutionnelle donne un pouvoir très important à la minorité ou à l’opposition, par exemple avec les « tenus » (holds) sur les nominations, la règle de l’unanimité pour les changements à l’ordre du jour mais surtout, évidemment, la « flibuste », qui permet à une minorité de quarante sénateurs de totalement bloquer le débat. Sauf à avoir recours à cette procédure très spéciale que l’on appelle la « réconciliation » et qui ne s’applique que dans un projet de loi directement rattaché au processus budgétaire (ce qui limite considérablement son champ d’application), la majorité au Sénat est aujourd’hui de soixante voix et non de cinquante et une. Ensuite la nécessité absolue de construire l’unité à l’intérieur des deux partis, en particulier du parti majoritaire, toute défection étant immédiatement sanctionnée par un échec législatif ; mais aussi la démonétisation terminale du compromis qui s’accompagne d’une absence de sanctions pour des élus qui n’hésitent pas à aller jusqu’à provoquer la fermeture des services fédéraux (Government shutdown) plutôt que de déroger à la « pureté » idéologique conservatrice en matière budgétaire ou sur les questions à caractère religieux. Autant d’évolutions qui donnent un rôle démesuré, finalement, à quelques groupes ou même individus au Congrès. On pense ici aux quatre sénateurs démocrates dont le mandat de six ans arrive à échéance et qui se représenteront en 2018 dans des États qui ont donné de larges victoires à Donald Trump en 2016, aux 36 membres environ du Freedom Caucus (proches du mouvement Tea Party) à la Chambre des représentants qui disposent d’un droit de veto quasiment absolu sur tous les textes présentés par le Speaker Paul Ryan, ou encore à ces deux ou trois sénateurs républicains centristes qui ont survécu à la « purge idéologique » de la dernière décennie et que l’on a affublés du sobriquet de Rino (Republicans In Name Only) à cause de leur indépendance et de leur aversion pour un conservatisme de la Bible Belt imposé au fouet et à la baguette.

Donald Trump à la Maison-Blanche

Le 20 janvier 2017, entre sur cette scène institutionnelle étrange et complexe Donald Trump. Élu par la grâce d’une majorité combinée de quelque 70 000 voix dans ces trois États que sont le Wisconsin, le Michigan et la Pennsylvanie alors qu’à l’échelle nationale il recueille environ trois millions de suffrages populaires de moins que son adversaire démocrate, le 45e Président des États-Unis a mené une campagne totalement atypique et surtout déconnectée de celle du Parti républicain dans les élections législatives. Plus de 60 % des représentants républicains à la Chambre basse sont mieux élus que ne l’est le candidat républicain à la présidence dans la même circonscription ; bien des sénateurs républicains sont élus ou réélus dans leur État avec une marge de victoire plus importante que celle de Donald Trump. Et, de juin 2015 à novembre 2016, Donald Trump s’attaque presque joyeusement à toutes les grandes figures du parti de l’éléphant tout en remettant systématiquement en cause le cœur programmatique républicain : le libre-échange, le rôle fondamental de l’Otan, la politique de la Chine unique, la méfiance vis-à-vis de l’expansionnisme de la Russie, la non-prolifération nucléaire ou encore la nécessité d’équilibrer le budget en réduisant les dépenses de l’État par des coupes profondes dans les programmes sociaux les plus coûteux.

L’entrée en fonction et les deux premiers mois allaient donc être déterminants car le Président devait un (tout petit) peu à son parti qui s’était finalement résolu à le soutenir face à la menace Hillary Clinton et à l’enjeu d’un pouvoir républicain unifié (présidence et majorité au Congrès) à la tête de l’État, mais les élus républicains au Congrès ne devaient rien au Président, ce qui leur donnait la liberté de ne poursuivre que ce qui leur était directement profitable, quand bien même cela n’entrait pas dans le programme législatif du Président.

Deux éléments institutionnels et partisans venaient compliquer plus encore la mise en œuvre des réformes trumpiennes : par le biais d’une procédure inédite, la majorité républicaine au Sénat avait refusé d’examiner la nomination du juge Merrick Garland à la Cour suprême des États-Unis, que Barack Obama avait proposée après le décès du juge Antonin Scalia en février 2016. Ce serait donc l’un des premiers actes du nouveau Président que de nommer un magistrat au plus haut tribunal américain, avec la perspective de redonner aux conservateurs une majorité qu’ils avaient perdue un an plus tôt. Mais c’était aussi un coup brutal supplémentaire porté aux codes de courtoisie et de bipartisme qui avaient naguère gouverné la procédure de confirmation et une preuve supplémentaire de la politisation des nominations judiciaires que les Républicains avaient déplorée pas plus tard qu’à la fin du xxe siècle. Et donc, lorsque dans l’un de ses premiers actes importants de chef de l’exécutif (le seul véritablement raisonnable, disent ses contempteurs), Donald Trump proposa la nomination d’un magistrat très conservateur mais parfaitement qualifié pour la fonction, Neil Gorsuch, il savait à l’avance que les Démocrates au Sénat refuseraient cette nomination, non pas sur ses mérites, mais sur la base des circonstances dans lesquelles elle avait été offerte au 45e Président.

Il faudra donc que Mitch McConnell, le leader de la majorité républicaine au Sénat, recoure à ce que les Américains appellent l’« option nucléaire », à savoir la suppression de la « flibuste » pour les nominations à la Cour suprême par une majorité simple du Sénat, pour obtenir que la majorité pour confirmer Neil Gorsuch dans son siège à la Cour soit de cinquante et une voix et non de soixante. Ce scénario comporte d’importants risques pour les Républicains : c’est une déclaration de guerre faite aux Démocrates qui ferme la porte à toute forme de collaboration bipartisane au Sénat en aval et donne les clés de la majorité à la Chambre haute à Susan Collins, à John McCain ou à Lindsey Graham, ces élus indépendants (et indifférents à la menace électorale) qui n’hésiteront pas à exiger leur « livre de chair » sur tel ou tel grand texte (défense, budget, question sociale, construction du mur à la frontière mexicaine) en retour d’un vote absolument indispensable au majority leader. C’est aussi la perspective, dans l’hypothèse d’un retour des Démocrates à la majorité au Sénat en 2018 ou en 2020 (avec peut-être un Président lui aussi démocrate), de ne plus pouvoir s’opposer aux projets de la majorité avec une simple minorité de quarante sénateurs sur cent.

La culture de l’État

Il faudra donc désormais que le Parti républicain soit parfaitement uni et solidaire. Or le retrait forcé du projet d’abrogation et de remplacement de l’Obamacare sous peine d’une humiliation à la Chambre des représentants à la fin mars 2017 montre combien le parti est fragmenté en l’absence à la fois de leadership présidentiel et de dette électorale des Républicains vis-à-vis de Donald Trump. La question de l’immigration divise profondément, à la fois sur la constitutionnalité et l’efficacité de l’interdiction d’entrée sur le territoire des ressortissants de six pays à majorité musulmane et sur le financement de la construction du mur (qui est à l’heure où nous écrivons en grand péril) ; beaucoup d’élus conservateurs n’accepteront de baisses des impôts sur les entreprises et sur les ménages les plus aisés qu’à la condition expresse qu’elle soit équilibrée par une réduction importante des dépenses discrétionnaires de l’État fédéral, a fortiori au moment où le président Trump propose une augmentation de 54 milliards de dollars du budget de la défense ; si tant est enfin que le projet de grands travaux et de reconstruction des infrastructures américaines soit effectivement lancé, il doit lui aussi trouver un financement qui ne mette pas en péril l’équilibre des comptes, a fortiori aux yeux des « faucons du déficit » (deficit hawks) qui sont nombreux dans les rangs républicains.

Enfin, plusieurs facteurs institutionnels de contexte privent le président Trump des outils traditionnels de ce que les politistes américains appellent la « présidence administrative » : d’abord, plus de trois mois après sa prise de fonctions, le président Trump n’a pas encore procédé à la nomination de ces hauts fonctionnaires aux échelons intermédiaires des ministères et des agences qui sont pourtant essentiels dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ainsi, alors que la diplomatie américaine est confrontée à plusieurs dossiers brûlants, Rex Tillerson ne peut s’appuyer sur aucun sous-secrétaire d’État avec une compétence géographique ou thématique spécifique. Ils n’ont, en avril 2017, soit pas encore été nommés, soit pas encore été confirmés par le Sénat. De plus, de la même façon que le Parti républicain au Congrès peine à effectuer la transition d’une culture d’opposition à une culture de gouvernement, l’équipe mise en place par le président Trump éprouve d’énormes difficultés à pivoter d’une culture de l’entreprise (dont la plupart des membres de l’administration sont issus) vers la culture de la chose publique.

Par ailleurs, le Président s’est entouré d’un certain nombre de figures qui possèdent une longue histoire de dénigrement de l’État et de son inefficacité, voire de sa nocivité supposée. Steve Bannon, l’influent conseiller spécial du Président, en est un exemple parfait, qui à la fois instruit à charge le procès de l’« État profond » et dénonce l’inertie – voire la résistance – de la bureaucratie et doit, pour que le programme de Donald Trump prenne corps, déployer toute la puissance de ce même État. Enfin, l’administration Trump se caractérise par une culture de la loyauté absolue vis-à-vis de la personne du Président. La compétence technique ou l’expérience sont donc forcément moins valorisées, ce qui introduit une forme de défiance entre le cabinet du Président et les ministères et agences. Ces derniers se trouvent donc souvent marginalisés, ce qui conduit à la mise en œuvre chaotique des politiques publiques, comme en témoigne l’application des deux décrets présidentiels sur l’immigration. En dernier lieu, il est nécessaire de noter qu’aucun président depuis Richard Nixon n’a eu dès sa prise de fonctions un rapport aussi contentieux et méprisant avec le pouvoir judiciaire. Or les juges aux États-Unis sont des acteurs essentiels du déploiement des politiques publiques et entretiennent, dans un fonctionnement normal des institutions américaines, un dialogue permanent avec à la fois le Congrès et la Maison-Blanche. Ils seront par exemple les arbitres incontournables de la déconstruction par l’administration Trump de l’appareil réglementaire que le président Obama avait mis en place dans les domaines de l’environnement ou de l’immigration. Donc, là où le 44e chef de l’exécutif américain avait mobilisé tous les instruments de la présidence administrative pour contourner la majorité républicaine au Congrès, le 45e, lui, s’est préventivement privé du recours à cette même boîte à outils exécutive, qui plus est face à un Congrès dans lequel son parti est majoritaire.

L’une des antiennes de la science politique américaine lorsqu’elle est confrontée aux ambitions réformatrices ou transformatrices d’un Président nouvellement élu est simple : Institutions matter. Dans un cadre institutionnel pétri de contre-pouvoirs et de mécanismes de blocage, la « dépendance au chemin » (path dependency) est d’autant plus forte et contraignante. Donald Trump peut-il comprendre l’esprit des institutions américaines ?