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Le 21 juillet 2020, les dirigeants européens se sont félicités de l’accord trouvé autour du plan de relance européen d’un montant de 750 milliards d’euros pour répondre à la crise du Covid-19 - Crédits : Conseil de l’Union européenne
Le 21 juillet 2020, les dirigeants européens se sont félicités de l'accord trouvé autour du plan de relance européen d'un montant de 750 milliards d'euros pour répondre à la crise du Covid-19 - Crédits : Conseil de l'Union européenne
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Le piège de Hamilton

septembre 2020

La proposition de mutualiser l’endettement des États membres de l’Union Européenne au sortir du confinement a fait planer l’idée d’un « moment hamiltonien » pour l’Europe : mais la comparaison avec l’histoire américaine est moins séduisante qu’il n’y parait.

Exitus in dubio est

« C’est un moment hamiltonien », affirment les tenants du fédéralisme européen, stupéfaits devant l’emballement de l’histoire – dans leur sens pour une fois – depuis la proposition franco-allemande, le 18 mai 2020, de mutualiser l’endettement nécessaire à la relance économique européenne post-Covid-19. Il faut dire que, vu de France, le mouvement de l’Allemagne, géant aux pieds immobiles, est d’autant plus spectaculaire qu’il a trait à ce que l’intelligentsia française tenait pour un tabou constitutif chez son partenaire d’outre-Rhin : « keine Transferunion ». C’était oublier que les préférences nationales les plus ancrées évoluent avec les données stratégiques. Car ce ne sont pas les démonstrations répétées de volontarisme européen d’Emmanuel Macron qui auraient fait plier la chancelière : confrontée depuis une décennie à la crise systémique de la mondialisation, dont la crise pandémique de la Covid-19 ne constitue finalement qu’une phase d’aggravation1, l’Allemagne entreprend une révision générale de sa politique européenne, ce qui pourrait la conduire à s’attaquer, enfin, à la « face cachée de la construction européenne2  », à savoir le budget et la question des ressources propres.

Le parallèle entre l’histoire du fédéralisme américain à ses débuts et la situation européenne de 2020 est sans doute trop tentant pour que certains n’y cèdent pas. Il faut pourtant rappeler que les premières références contemporaines au « moment hamiltonien » ont été formulées outre-Atlantique, en 2011, et non pour se réjouir d’une Europe fédérale à portée de regard, mais pour s’inquiéter du fait que « l’Europe connaît son moment hamiltonien, mais sans Alexander Hamilton en vue3  ». Ces propos valent encore en 2020. La topologie du « moment hamiltonien » renferme le piège de la fausse alternative entre le fédéralisme européen salvateur et le repli nationaliste mortifère – autant qu’elle permet une ouverture inattendue sur le politique européen.

Dettes passées ou dettes futures ?

Au jeu des différences, remarquons que la mutualisation états-unienne avait trait essentiellement aux dettes passées, alors que la mutualisation européenne concerne l’endettement futur. La différence est de taille : l’écart d’endettement pré-Covid-19 des États membres mettait en danger l’intégrité de la zone euro, et continuera de le faire une fois résorbée – si l’Europe y parvient – la crise économique liée à la pandémie. Alarmé par l’insoutenabilité de tels écarts, notamment entre les niveaux d’endettement français et allemand, Thierry Breton s’était personnellement investi en 2016 dans la promotion d’un plan ad hoc de mutualisation des dépenses passées en matière de défense (à compter de la création de la monnaie unique) au moyen d’un Fonds européen de sécurité et de défense. L’argument était que les dépenses de défense d’un État membre profitaient aux autres, donc qu’elles relevaient d’un bien commun européen.

Pour la France, premier État membre en matière d’effort de défense, la mutualisation de ses dépenses de défense passées, à hauteur de 720 milliards d’euros en 2014, diminuait son endettement de 95 % à 61 % de son PIB, à un niveau équivalent à celui de l’Allemagne (56 % de son PIB avec le nouveau mécanisme)4. En comparaison, avec l’actuel plan de relance, la France espère bénéficier de 35 à 40 Md€, soit vingt fois moins. Ainsi considérées en volume (750 Md€, dont 390 Md€ en subventions selon les conclusions du Conseil européen du 17 au 20 juillet 2020), la faiblesse des sommes engagées ne permet pas de véritable saut politique.

Une logique interétatique

Plus problématique est la logique néofonctionnaliste qui semble innerver le plan de relance européen. Nom savant de la méthode des petits pas, le néofonctionnalisme cherche à réaliser « l’union sans cesse plus étroite entre les peuples d’Europe » par des transferts incrémentaux de pouvoir réglementaire et de coordination pour un nombre croissant de domaines de l’action publique nationale, et non le déploiement d’une véritable puissance publique européenne productrice de biens publics européens. Loin de fusionner l’endettement des uns et des autres dans un seul pot commun européen, le mécanisme relève davantage d’une coordination supranationale de l’endettement étatique. Celle-ci est explicite pour les sommes qui seront versées à titre de prêts, pour lesquels la garantie supranationale – permettant des taux avantageux – sera assortie de conditions à respecter par l’État membre bénéficiaire (respect de l’État de droit, conditionnalité écologique, fléchage des sommes allouées vers des dépenses d’investissement et non de fonctionnement, présentation d’un plan de réformes structurelles, le tout validé par la Commission européenne et les États membres à la majorité qualifiée). Mais elle vaut implicitement pour les subventions : les sommes proviendront en effet d’un emprunt commun dont chaque État membre ne sera garant que pour sa propre quote-part et dont le remboursement reposera sur un mélange indéterminé de contributions nationales – à la charge des générations futures – et de ressources fiscales propres encore non actées.

On devine l’empressement avec lequel les forces populistes s’offusqueront d’un tel transfert de charges « pesant sur nos enfants » au profit de l’État voisin. La France recevra 35 à 40 Md€ quand elle en déboursera bien davantage. Un pareil calcul, si simpliste soit-il, viendra immanquablement polluer la campagne de la présidentielle française de 2022 et les échéances électorales des autres pays, notamment des États dits « frugaux ». Il risque de réactiver l’idée peu attrayante d’un jeu à somme nulle, où chaque État membre fait ses comptes et s’estime lésé, creusant un peu plus la fracture entre Europe du Nord et Europe du Sud. Le « risque constitutionnel » d’un tel transfert budgétaire doit également être pris au sérieux, dans un contexte de grande nervosité de la Cour constitutionnelle fédérale allemande.

Autre écueil, le caractère exceptionnel, donc temporaire, du plan de relance rappelle celui du plan hamiltonien qui a pris fin en 1835 sous la présidence Jackson, ouvrant la voie à une contre-offensive des États fédérés décidés à couper court à la dynamique fédérale, et semant de ce fait les graines de la guerre de Sécession. Si le plan de relance européen pourra masquer un temps les trajectoires structurellement divergentes des États membres, celles-ci ne réapparaîtront, une fois le plan consommé, qu’avec plus de force.

Une capacité d’action authentiquement européenne

Enfin, n’oublions pas que le célèbre compromis scellé par Hamilton en 1790, qui organisait la reprise des dettes des États fédérés et donc le renforcement des pouvoirs de l’État fédéral, reposait en partie sur une concession d’importance : le choix définitif du siège de la capitale fédérale, transférée de New York, à Washington sur les rives du Potomac. Dans la geste du plan de relance, le lieu de décision de l’état d’exception européen ne semble plus être Bruxelles, ni même Francfort, mais Berlin. Au crépuscule de son pouvoir, Angela Merkel y détient ce qui ressemble aux prémices d’une instance décisionnelle continentale de dernier ressort, les premiers contours d’un sceptre du souverain européen. Les choses sont évidemment plus complexes, comme le démontre l’âpreté des négociations du Conseil européen. Mais une telle apparence de puissance pourrait exciter les passions tristes des peuples. Rejouer le momentum fédéraliste, qui plus est sous hégémonie allemande, n’offre comme seule issue prévisible que la réaction souverainiste.

Fiscaliser le marché intérieur, telle est la révolution européenne dont il faut accoucher.

L’Allemagne se méfie, à juste titre, du discours de la souveraineté européenne5. La chancelière emploie de préférence le terme de « capacité d’action » européenne (Handlungfähigkeit), tandis que les autorités allemandes énoncent de plus en plus clairement la volonté d’aller vers une taxe sur les transactions financières, une taxe numérique (dite taxe GAFAM), ou une taxe carbone européenne. Le nœud gordien européen se situe bien là : non pas dans la coordination de l’endettement étatique, mais dans la mise sur pied d’une puissance publique européenne, adossée à une capacité budgétaire, elle-même abondée au moyen de ressources fiscales propres et non dérivées de contributions nationales. Fiscaliser le marché intérieur, selon un principe « pas de représentation sans taxation », telle est la révolution européenne dont il faut accoucher. Les eurobonds ne seraient que la suite naturelle et non polémique d’une capacité fiscale européenne. Il ne s’agirait d’ailleurs plus de mutualisation ni de solidarité entre États membres à proprement parler, mais de capacité commune à produire des biens communs européens incommensurables à toute comptabilité de transferts interétatiques : il s’agirait de faire société en Europe. Pour l’heure, la question des ressources propres est laissée en suspens par le plan de relance, renvoyée à une négociation future et cette fois-ci réellement historique. Le piège de Hamilton fait ainsi place au pari delorien6. Les méandres du plan de relance peuvent aggraver l’interdépendance négative des États membres, englués dans une fausse solidarité interétatique de dettes, comme ils peuvent déboucher sur la possibilité d’une fiscalité européenne propre, et donc l’ouverture d’un compte européen appartenant aux Européens en tant qu’Européens – le jaillissement d’une substance politique authentiquement européenne7. Alors il ne s’agira pas de fédéralisme, mais de démocratie européenne.

  • 1.Voir David Djaïz, « Coronavirus : la mondialisation malade de ses crises », Le Grand Continent, 23 mars 2020.
  • 2.Selon l’expression d’Alain Lamassoure.
  • 3.Paul Volcker, “The European Union/Eurozone crisis”, Conférence, Commission Trilatérale, 2011. Voir aussi Ronald McKinnon, “Oh, for an Alexander Hamilton to save Europe !”, Financial Times, 18 décembre 2011.
  • 4.Voir Thierry Breton, Pour un Fonds européen de sécurité et de défense, juin 2016, disponible en ligne sur ifrap.org.
  • 5.Voir Nicolas Leron, « Les faux-semblants de la souveraineté européenne », Esprit, mai 2019.
  • 6.En référence au plan d’achèvement du marché intérieur engagé par Jacques Delors, qui faisait le pari que cela conduirait l’Europe à davantage d’intégration politique.
  • 7.Voir Nicolas Leron, « L’éclipse du souverain : éléments pour une démocratie européenne », Le Grand Continent, 25 mai 2020.

Nicolas Leron

Chercheur associé au Cevipof (Sciences Po), fondateur du think tank EuroCité, il est l’auteur, avec Michel Aglietta, de La Double Démocratie (Seuil, 2017).

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