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Photo : Christian Wiediger
Photo : Christian Wiediger
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Les faux-semblants de la souveraineté européenne

mai 2019

La souveraineté européenne n’est rien d’autre que la puissance de marché de l’Union, accréditant l’idée que la souveraineté nationale n’est plus. Les discours qui s’appuient sur elle négligent la légitimité politique de l’Union et la thématique nécessaire de la démocratie européenne.

«  Toute chose qui excède ses limites

Change un jour en son contraire.  »

 Mahmoud Darwich, Murale

Emmanuel Macron figure assurément comme l’un des dirigeants français qui aura porté l’Europe avec le plus de pugnacité et de sincérité. Il inscrit ainsi ses pas dans ceux de Valéry Giscard d’Estaing et de François Mitterrand, mais avec l’aplomb de la génération Erasmus, pour qui l’Europe n’est plus un combat, mais une évidence. Quand Nicolas Sarkozy eut l’idée protocolaire d’adjoindre le drapeau européen à son portrait officiel, Emmanuel Macron fit jouer l’Ode à la joie dans la cour Napoléon du Louvre, le soir de son élection, pour accompagner sa marche étrange sous l’ombre de la Pyramide, dans le triple horizon de l’Obélisque, de l’Arc de triomphe et de la tour Eiffel – avant La Marseillaise. Ce soir-là, Paris devenait la capitale hugolienne des États-Unis d’Europe.

L’Europe est dans l’Adn de La République en marche. Derrière le «  dégagisme  » par le centre, elle fut le véritable terme de ralliement du centre-­gauche, du centre et du centre-droit, le creuset doctrinal implicite du « en même temps », la porte par laquelle la social-démocratie orpheline s’engouffra vers ce qu’elle croyait être un social-libéralisme. L’affirmation européenne servit de catalyseur de la grande clarification – temporaire ou durable, nous le saurons bientôt – du système partidaire français, permettant la déclinaison façon ve République de la grande coalition coutumière chez nos voisins d’outre-Rhin. Prenant le contre-pied de son prédécesseur, qui avait refusé à l’entrée du quinquennat de remettre sur le métier le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (Tscg), Emmanuel Macron s’en alla dès l’automne 2017 taper à la porte des États membres d’Europe centrale et orientale pour renégocier la directive dite «  travailleurs détachés  », bravant ainsi la géopolitique intra-européenne et son double clivage Est-Ouest et Nord-Sud.

L’entreprise européenne du président français, cependant, s’adosse en premier lieu à une politique des grands discours. Le discours de la ­Sorbonne du 26 septembre 2017, réitéré maintes fois jusque dans sa lettre du 5 mars 2019 aux citoyens d’Europe, organise la stratégie européenne d’ensemble du quinquennat ; et renoue avec la période préréférendaire du débat sur l’avenir de l’Union que Joshka Fischer avait initié, le 12 mai 2000, avec son discours « sur la finalité de l’intégration européenne ».

L’histoire retiendra-t-elle pour autant Emmanuel Macron comme un grand Européen ? Sacré dans ce rôle à Aix-la-Chapelle, le président français commence à deviner le poids des médailles décernées trop vite. Depuis son élection, la situation européenne le laisse comme seul, à contretemps, dans sa lutte face au géant allemand aux pieds immobiles, tandis que la situation nationale s’est elle-même brusquement assombrie. Au point qu’il doive se résigner à s’allier, pour les élections européennes de mai 2019, à la coterie improbable d’anciens premiers ministres libéraux réunis au sein de l’Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (Adle). La France, avec son art du contrepoint historique, s’est donné un chef pro-européen quand l’Europe cède par pans entiers aux sirènes des populistes europhobes.

Si le contexte est difficile, les limites de ce volontarisme européen se trouvent également dans ses contradictions internes. Il prend appui sur un pilier en suspension, car le discours de la «  souveraineté européenne  » conduit tôt au tard au pied du mur des souverainetés étatiques, à commencer par celle de la France. Un autre discours, celui de la démocratie européenne, serait autrement cohérent et porteur.

Le faux concept de souveraineté européenne

Le triptyque souveraineté, unité, démocratie, clé de voûte du discours européen du président français, est fondamentalement problématique. Certes, l’emploi du terme «  souveraineté  » offre des avantages sémantiques indéniables : il porte l’affirmation de l’Europe comme acteur stratégique, conscient de ses intérêts et de ses valeurs, prêt à les défendre dans le nouvel ordre mondial. Il ouvre sur la question de l’identité politique de l’Europe et semble l’arracher à l’horizontalité des solutions fonctionnelles.

Les mots d’Emmanuel Macron s’introduisent dans l’ordre du discours européen. Le terme de souveraineté percole jusque dans le dernier discours de l’état de l’Union de Jean-Claude Juncker, intitulé «  L’heure de la souveraineté européenne  ». Mais en réalité, il s’agit plutôt d’autonomie stratégique et d’Europe puissance, non de souveraineté à proprement parler[1].

La souveraineté européenne
se présente comme
la nouvelle appellation
de la puissance de marché
de l’Union.

Emmanuel Macron parle bien d’ailleurs d’autonomie stratégique, une fois entré dans la déclinaison programmatique de ce qu’il nomme « les six clés de la souveraineté européenne » (la sécurité et la défense, le contrôle de nos frontières, la politique étrangère, l’agriculture, le numérique et l’économie industrielle, corrélée à la monnaie). Il s’inquiète de la capacité des Européens à maîtriser leur destin continental dans le nouvel ordre mondial. La souveraineté européenne se présente alors comme la nouvelle appellation de la puissance de marché de l’Union, dans une certaine confusion conceptuelle : « la souveraineté, […] c’est la puissance économique industrielle et monétaire », qui « passe bien entendu par la politique énergétique et la politique numérique », sans oublier « la poursuite d’une politique spatiale ambitieuse » (discours de la Sorbonne).

L’expression de souveraineté européenne est un oxymore. La souveraineté, une et indivisible, est l’instance normative de dernier ressort qui constitue l’ultima ratio de l’ordre politique autonome détaché de l’ordre céleste. La souveraineté réside dans l’État. L’histoire accepte d’autres formes politiques qui s’articulent autour d’autres principes que celui de la souveraineté. Lorsqu’Emmanuel Macron évoque « l’Europe comme rassemblement de notre souveraineté par et avec une souveraineté plus grande encore » (discours de Strasbourg), sa «  pensée complexe  » s’égare dans ­l’inconsistance du thème de la souveraineté partagée[2], que deux décennies de travaux universitaires n’ont pas suffi à définir[3].

Plus subtilement, la souveraineté européenne faite d’un agrégat de souverainetés étatiques cache le retour de la notion molle de la gouvernance européenne, dont nous connaissons maintenant l’effet dépolitisant. Elle s’articule sur le principe de la coordination horizontale – mue par la logique des nombres[4] – d’unités politiques souveraines qui, elles, s’ancrent dans le principe de discrétion et d’auto-législation. Or la coordination s’oppose nécessairement à la discrétion. En ce sens, la souveraineté européenne se découvre comme une anti-souveraineté.

Sur un plan plus politique, elle risque de laisser accroire que la souveraineté étatique ne serait plus que formelle, voire fictive, et serait vouée à la dilution au sein d’une souveraineté supranationale. C’est là toute la contradiction du discours du rétablissement de la souveraineté par le niveau européen. Car si « l’Europe seule peut […] assurer une souveraineté réelle », mais non encore advenue, qu’en est-il alors des souverainetés nationales ? Emmanuel Macron et les populistes partageraient finalement le même diagnostic : la souveraineté nationale n’est plus. La faute à l’Europe, disent les uns, qui vampirise la souveraineté nationale. La faute à l’Europe, dit en quelque sorte l’autre, qui n’est pas encore pleinement souveraine.

Or accréditer le constat que la souveraineté nationale est en péril, c’est placer les peuples européens devant un (faux) choix radical : recouvrer pleinement la souveraineté nationale en quittant l’UE ou l’abandonner définitivement à celle-ci, ce qui revient à se dissoudre comme peuple souverain. Nous connaissons d’avance la réponse. Le Brexit peut se comprendre comme un rappel catégorique du topos de la souveraineté. La première des responsabilités des dirigeants européens est précisément de ne pas placer les peuples devant un tel ultimatum. Le faux concept de souveraineté européenne a la dangerosité des gaz instables ; il peut s’enflammer à tout instant pour peu qu’un demi-habile – David Cameron – craque l’allumette.

Un néo-fonctionnalisme rampant

Le discours de la souveraineté européenne du président français, qui articule une ambition d’autonomie stratégique plurisectorielle, conduit à énoncer une série de politiques publiques européennes, avec un immanquable effet de liste à la Prévert. Le discours de la Sorbonne détaille ainsi une trentaine de propositions – de l’académie européenne du renseignement au salaire minimum européen, en passant par les véhicules propres et les listes électorales transnationales.

C’est l’un des énièmes paradoxes de la souveraineté européenne. Loin de tenir la verticalité promise par le recours à ce vocable, elle se déploie dans la dimension plane des « policies ». Les six clés de la souveraineté européennes correspondent aux six domaines identifiés comme stratégiques pour des politiques européennes ambitieuses – ce qui en soi est positif – qui se détaillent naturellement en une série d’instruments. Le discours de la Sorbonne se construit finalement comme la synthèse brillante des principales propositions élaborées par les think tanks européens ces dernières années, au travers de leurs rapports et notes de travail. Il n’accroche pas la dimension constitutive du politique (polity), du faire-société, de ce qui soude une communauté politique. Emmanuel Macron, loin de rompre avec son prédécesseur, ne fait que poursuivre sous un autre vocable le « fédéralisme de projets » de François Hollande. Or on n’institue pas un ordre politique par des projets – fussent-ils de bons projets doublés d’une bonne communication.

Malgré sa tentative de verticalité, le discours européen d’Emmanuel Macron reste enferré dans la doxa économiciste qui tue l’Europe à petit feu : celle qui pose comme maître-mot l’objectif de stabilité macro­économique d’une zone monétaire sous-optimale qui ne s’obtient que par la convergence – forcée – des économies nationales. Il oublie l’alpha et l’omega de tout ordre politique démocratique : la légitimité politique.

Le Brexit atteste la possibilité empirique d’un retour en arrière.

Le néo-fonctionnalisme, nom savant de la méthode Monnet des petits pas et des « solidarités de faits », se déploie dans la sphère instrumentale des intérêts d’acteurs. La modification initiale par les traités européens de la structure d’opportunités offre aux acteurs non gouvernementaux – institutions européennes indépendantes, mais également juridictions nationales, ou encore entreprises et groupes d’intérêts privés – de nouveaux leviers d’action pour la poursuite de leurs intérêts. Ce faisant, en usant de ces leviers, ils font le jeu de l’intégration européenne. En recourant au droit de l’UE contre les règlementations nationales, ils donnent en retour la possibilité pour celui-ci de s’étendre et d’asseoir son autorité au gré des arrêts de la Cour de justice de l’UE, approfondissant par là même la transformation de la structure d’opportunités au profit du niveau supranational.

Cette dynamique auto-entretenue «  d’effet-cliquet  » trouve un moteur interne plus puissant encore dans le déséquilibre structurel de ­l’architecture européenne. L’intégration d’un secteur de basse intensité politique, comme le charbon et l’acier initialement, génère des gains ­d’efficacité pour le secteur en question, mais reproduit à sa périphérie des dysfonctionnements qui ne se résorbent que par l’intégration des secteurs connexes non encore intégrés, générant alors de nouveaux gains ­d’efficacité mais également des dysfonctionnements accrus à la nouvelle périphérie. Cette pression quasi-mécaniciste entraîne une fuite en avant : après le charbon et l’acier, l’union douanière puis le marché commun, qui ne peut être un véritable marché intérieur que s’il est adossé à une union monétaire, qui elle-même ne peut se stabiliser que grâce à une union bancaire et à une union économique, qui appellent nécessairement une union fiscale, qui en dernière analyse n’est acceptable que sous-tendue par une union politique – comprise comme un fédéralisme politique.

Le néo-fonctionnalisme est une physique de la tache d’huile, du recouvrement lent mais inéluctable de l’ensemble de la surface de l’ordre juridico-­politique national. Le processus peut se ralentir, voire marquer des temps d’arrêt, mais ne reculera pas. Les coûts prohibitifs et l’incertitude radicale d’un éventuel retour en arrière annihileraient toute tentation de déconstruction. Or le Brexit vient invalider cette thèse. Il atteste la possibilité empirique d’un retour en arrière. Celui-ci peut d’ailleurs prendre différentes formes : sortie pure et simple de l’UE, sortie de la zone euro, sécession interne par la mise à mal des principes et valeurs constitutifs du projet européen (Hongrie et Pologne).

Contrairement à la prédiction selon laquelle l’effet d’engrenage fonctionnel parvenu à un certain stade se transforme en un engrenage politique (political spillover), le saut de loyauté politique du niveau national au niveau supranational ne se produit pas. À l’inverse, le niveau politique national se raidit et oppose une double résistance : politique et constitutionnelle. Politique, par la structuration de la vie politique nationale autour du nouveau clivage pour ou contre l’Europe. Constitutionnelle, du côté des Cours constitutionnelles et suprêmes nationales qui maintiennent face à la Cour de justice de l’UE et à sa doctrine de la primauté absolue du droit de l’UE la prétention à la suprématie de leur norme juridique fondamentale.

L’oubli de la démocratie européenne

Le triptyque souveraineté, unité, démocratie touche une limite plus problématique encore en ce qu’il annexe la démocratie à l’enjeu de la souveraineté européenne. Il place par construction la démocratie à la fin du raisonnement, de manière complémentaire et conditionnelle. L’unité se fait ici au travers de l’ambition de puissance européenne, qui ferait l’unité de l’extérieur par le scellement d’une alliance, et non par l’établissement d’une démocratie européenne, qui ferait l’unité de l’intérieur par la constitution d’une communauté politique.

De manière symptomatique, le terme «  démocratie européenne  » n’arrive qu’au deuxième tiers du discours d’Athènes, fugitivement, après les développements sur «  l’Europe puissante  » et les instruments de stabilisation de la zone euro. À la Sorbonne, la démocratie n’arrive également qu’au deuxième tiers du discours, après les développements sur la souveraineté européenne, après les questions d’architecture de l’Union éco­nomique et monétaire. La démocratie européenne disparaît également du dernier discours de J.-C. Juncker sur l’état de l’Union, lui qui articulait son précédent discours autour de la ligne de force « une Europe plus unie, plus forte et plus démocratique » – le progrès démocratique se résumant aux yeux du président de la Commission aux listes transnationales, à l’animation de conventions citoyennes, au système des Spitzenkandidaten et à la fusion des présidences de la Commission et du Conseil européen.

À Strasbourg, Parlement européen oblige, le président français fait certes «  remonter  » l’item de la démocratie dans l’ordre de son discours. Mais il évoque la défense du modèle de démocratie libérale en Europe, et non l’établissement d’une démocratie européenne. Il parle de souveraineté européenne et de démocratie en Europe, alors qu’il faudrait parler de démocratie européenne – celle de l’UE, de la zone euro ou d’un noyau dur – et de souveraineté en Europe – celle des États membres.

Du fait de sa logique d’alliance, le discours de la souveraineté européenne ne permet pas de sortir du couple «  responsabilité contre solidarité  » dans lequel la France se débat avec l’Allemagne. Les avancées – réelles mais sans portée systémique – en faveur d’un budget de la zone euro, réduit à une fonction macroéconomique de compétitivité, de convergence et possiblement de stabilisation, illustrent l’impasse d’une conception de jeu à somme nulle dans lequel s’enferme chaque jour un peu plus l’Europe. Seul un basculement dans le discours de la démocratie européenne, en raison de sa dimension constitutive du politique, permet d’entrer dans un jeu à somme positive, où la solidarité interétatique fait place à une société commune, avec sa part de richesse échappant à toute comptabilité de transferts nationaux – ce qui permet de contrer l’obsession du « keine Transferunion ».

Mais ce discours de la démocratie européenne ne peut se déployer qu’à la condition d’une désinstitutionnalisation de notre regard, qui demeure dans le hors-champ d’Emmanuel Macron et de la technostructure. La crise européenne, multiple, équivoque et protéiforme, est au commencement une crise du regard, d’une approche économiciste qui oblitère l’ordre du politique.

Derrière le voile institutionnel des traités, la réalité substantielle de l’UE se présente fort différemment. Le Parlement européen vote un budget technique de l’ordre de 1 % du Pib de l’UE, ce qui le rapproche des 0, 7 % que préconise l’Onu en matière d’aide au développement. Gratifié par les traités d’une compétence budgétaire, le Parlement européen n’a pas de capacité budgétaire, c’est-à-dire de véritable pouvoir budgétaire. Une assemblée dépourvue de pouvoir budgétaire n’est pas un Parlement. Les citoyens européens, sans la possibilité de choisir entre différentes grandes alternatives de politiques budgétaires européennes, ne sont pas des citoyens européens, mais des citoyens nationaux diminués qui votent à des élections nationales de mi-mandat. Système de protection des droits fondamentaux unique au monde, ordre juridico-politique construit sur le respect effectif de la règle de droit, marché intérieur et ses libertés économiques, l’UE n’est pas une démocratie. Vouloir la «  démocratiser  » relève en ce sens d’une erreur fondamentale d’appréciation : l’idée d’un processus d’amélioration de la qualité démocratique de l’UE présume que cette qualité est déjà présente mais perfectible. Par opposition, nous formulons la thèse d’une absence de démocratie européenne qui ne peut appeler qu’un acte de fondation d’une démocratie européenne[5].

Une assemblée dépourvue
de pouvoir budgétaire
n’est pas un Parlement.

Qu’est-ce donc alors que l’UE ? Au prisme de cette attention à la substance, l’UE se révèle une super-agence de coordination interétatique et de régulation d’un marché intérieur, doublée d’une agence de développement sectoriel (politique agricole commune, recherche, insertion sociale…) et territorial (fonds de cohésion), à laquelle on a adjoint – chose inouïe – un fédéralisme monétaire indépendant. C’est hautement précieux ; mais cela ne fait pas une démocratie. Or le vide démo­cratique au niveau de l’UE pèse de tout son poids sur les démocraties des États membres. L’ordre juridico-politique de l’UE et sa constitution éco­nomique ordo-­libérale contraignent le pouvoir budgétaire des législateurs nationaux et portent par là même atteinte au pouvoir politique du citoyen national : une perte politique sèche qui n’est pas compensée par un regain de pouvoir budgétaire au niveau de l’UE. La crise européenne n’est pas une crise macroéconomique, elle est en premier lieu une crise de la puissance publique, une crise du kratos, c’est-à-dire de la capacité collective à agir sur la réalité commune par la production de biens publics[6].

Le budget européen pourrait être l’acte fondateur d’une démocratie européenne, en conférant au Parlement européen un véritable pouvoir budgétaire et, par voie de conséquence, aux citoyens européens un pouvoir politique, celui d’avoir le choix entre différentes grandes orientations socio-économiques et de voir l’orientation retenue être effectivement mise en œuvre par la majorité élue. Le budget européen ne serait plus l’instrument, mais la chair d’une Europe-puissance publique capable d’instituer une démocratie européenne. Il aurait pour effet systémique de desserrer l’étau de l’Europe de la règle sur le pouvoir budgétaire du législateur national, redonnant ainsi de l’air aux démocraties des États membres. C’est l’hypothèse de la double démocratie[7].

Emmanuel Macron est un Européen de cœur et de raison. Il a compris comme nul autre président français que l’Europe est à la fois sens du compromis et engagement du rapport de force, intelligence des intérêts nationaux et capacité supérieure à s’émanciper de ceux-ci aux fins de sortir de la tragédie des horizons – et se projeter dans l’Histoire. Capable de fulgurances, il est sans doute le premier à toucher le «  nous  » européen au travers de l’évocation de la langue-traduction de l’Europe faite d’intraduisibles. Mais les voies de la souveraineté européenne, jonchées de faux-semblants, déroutent et dissipent l’énergie déployée par l’exceptionnel volontarisme européen du président français. Et l’Allemagne n’aura pas bougé – ou si peu.

 

[1] - De manière remarquable, la notion d’autonomie stratégique apparaît depuis le début des années 2010 dans les documents officiels de l’Union en matière de défense et de sécurité.

[2] - Nicolas Sarkozy s’était lui aussi emparé un temps, sans convaincre, du thème de la «  souveraineté partagée  ».

[3] - Les travaux de Jean-Marc Ferry constituent en la matière l’une des réflexions les plus abouties. Sa distinction entre souveraineté négative (États membres) et souveraineté positive (UE) dénote, toutefois, l’impossibilité d’une souveraineté partagée. Voir Arnauld Leclerc, «  Prendre l’Europe au sérieux. Penser philosophiquement un objet politique non identifié  », dans Quentin Landenne (sous la dir. de), La Philo-sophie reconstructive en discussions. Dialogues avec Jean-Marc Ferry, Lormont, Le Bord de l’eau, 2014, p. 121-176.

[4] - Voir Alain Supiot, La Gouvernance par les nombres, Paris, Fayard, 2015.

[5] - C’est là le point de divergence entre notre analyse et celle de Thomas Piketty dans le Manifeste de démocratisation de l’Europe (www.tdem.eu), que nous avons cosigné.

[6] - Sur la dynamique endogène de perte structurelle du pouvoir budgétaire au sein du système politique européen, nous renvoyons le lecteur à notre essai La Double Démocratie. Une Europe politique pour la croissance, Paris, Seuil, 2017, avec Michel Aglietta.

[7] - Ibid.

Nicolas Leron

Chercheur associé au Cevipof (Sciences Po), fondateur du think tank EuroCité, il est l’auteur, avec Michel Aglietta, de La Double Démocratie (Seuil, 2017).

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