L'État à la lumière du Grand Paris

Michel Lussault, qui a coprésidé en 2008 et 2009 le conseil scientifique de l’appel à projets « Un pari pour le grand Paris », voit désormais dans le Grand Paris une « parenthèse refermée1 ». Pour lui, il y a eu trois séquences successives : l’accompagnement des dix équipes d’architectes vers la production d’une connaissance d’un genre nouveau sur la métropole parisienne (en vue d’identifier les grandes caractéristiques d’un territoire dont les limites n’ont pas été définies a priori : l’Île-de-France, la région, la juxtaposition de la ville historique et des départements de la première couronne…) ; la présentation de principes directeurs pouvant orienter une action sur le Grand Paris au cours des dix ou vingt prochaines années ; enfin, une ébauche de grandes perspectives susceptibles de faire l’objet de travaux postérieurs.

Le conseil a vite été mis hors course après l’exposition sur le Grand Paris du printemps 2009 à la cité de l’architecture et du patrimoine, qui fut pourtant un succès public, et la « planification de grand-papa » a repris le dessus avec la focalisation sur le double métro appelé Grand Huit, la surprésence d’un État valorisant tout le foncier possible et s’attachant prioritairement au pôle de la Défense en butte à bien des déboires juridiques et politiques, et un urbanisme fonctionnant par décret dans le cas d’opérations d’intérêt national (Oin) comme Saclay (le pôle de la recherche excellence regroupant des grandes écoles dans une université), porté au pinacle comme la future Silicon Valley.

Dans le livre qu’il vient de consacrer à la France, celle-ci étant considérée comme une métropole de la dimension de Shanghai ou de São Paulo, Pierre Veltz reprend ses thèses pionnières sur la nécessité d’inscrire nos territoires dans la mondialisation et de valoriser les métropoles sans céder aux vertiges d’une compétition aveugle. Les rares lignes qu’il accorde au projet de Saclay dont il a la charge n’en sont que plus précieuses :

Mais que reste-t-il de ce Grand Paris qui a fait l’objet de tant d’informations biaisées et d’une communication dont des architectes connus ont été la principale marque de fabrique ? Un urbanisme programmatique qui s’est heurté d’emblée aux arcanes du millefeuille institutionnel et politique :

Aujourd’hui, on se contente effectivement d’observer l’arrivée de deux acteurs nouveaux, la confirmation du Grand Huit et les avancées du projet de Saclay.

Les deux acteurs nouveaux sont l’Agence internationale du Grand Paris (Aigp) et Paris métropole. L’Aigp, qui a été créée par la loi du Grand Paris et dépend de l’État, doit piloter (sous la direction de Bertrand Lemoine, un ingénieur des Ponts et Chaussées passé par la direction de l’école d’architecture de la Villette) les quinze équipes d’architectes retenues (disposant de 180 000 euros par an chacune) en accordant une priorité à la question du logement. Paris métropole bénéficie de la dynamique insufflée par Pierre Mansat, un adjoint de Bertrand Delanoë à la mairie de Paris, en vue de créer des liens entre les entités politiques concernées, à commencer par la Ville de Paris, et les communes de la première couronne. Ce qui ne va pas sans difficulté depuis que les communes de droite ont fait machine arrière en décembre 2012 et freiné des quatre fers les propositions de mutualisation et d’action commune. Les scénarios du Grand Huit, quant à eux, ont varié et continuent à bouger (changement du nombre de gares et de localisation, connexion de Saclay, un Roissy Express toujours dans les limbes). Mais on n’oppose plus les projets de l’État et ceux de la région, les deux principaux bailleurs, on s’inquiète seulement de trouver les milliards d’euros manquants alors même que l’échéancier est remis en cause au fil du temps et que l’on repousse la finalisation d’année en année. Saclay enfin : le pôle de recherche et d’excellence piloté par Pierre Veltz s’est heurté à la fois aux blocages des communes avoisinantes (impératifs écologiques et nombre de logements), et aux grandes écoles parisiennes qui ont refusé de se déplacer hors de Paris.

À distance de cette approche séquentielle et quelque peu réductrice, deux ouvrages récents, bien charpentés et documentés, proposent un véritable bilan de l’opération du Grand Paris en critiquant les conséquences du type d’urbanisme pratiqué et l’immobilisme relatif à la gouvernance politique, tout en soulignant que ces deux phénomènes relèvent de notre culture politique4. L’ouvrage de Jean-Pierre Orfeuil et de Marc Wiel5 vise le processus engagé qui, au-delà de la marque de Nicolas Sarkozy, a été perverti par une stratégie de communication focalisée sur des signatures d’architectes, mais aussi le quasi-amateurisme des évaluations proposées pour les divers projets (les sommes annoncées étant toujours tirées vers le haut). Mais les deux auteurs, ingénieurs de formation, insistent surtout sur les erreurs d’appréciation dans les domaines de la mobilité et du logement, les deux défis auxquels il faut répondre sans se cacher derrière une programmation top-down. S’imposent deux phénomènes : des inégalités persistantes et croissantes en ce qui concerne la mobilité entre le centre et les couronnes parisiennes et la consolidation d’une rente immobilière6 que ne résoudront pas le seul blocage des loyers et la création de logements tous azimuts si une réforme fiscale ad hoc n’intervient pas (un jeune couple s’endette de plus en plus – trois ans de salaire il y a quelques années, cinq ans aujourd’hui – pour accéder à la propriété).

La solution ne peut résider uniquement dans un réseau de circulation et dans la construction de logements auxquels une partie de la population ne peut accéder. Si l’accès au logement des ménages modestes et la dépendance à l’automobile sont deux problèmes indissociables, encore faut-il les associer à la question de l’emploi :

Voilà des propos qui résument bien l’état d’esprit d’un ouvrage qui établit lucidement un catalogue des erreurs et ne craint pas de faire des contre-propositions originales dans les deux domaines qu’il met en avant (les mobilités et le logement). Mais il est un autre domaine qu’il est plus difficile de faire bouger alors même que tout dépend de lui, c’est celui de la gouvernance politique

Un second ouvrage, celui de Philippe Subra8, collaborateur de la revue Hérodote, se penche sur cette question de la gouvernance (le plus souvent mise entre parenthèses par des experts et chercheurs qui travaillent pour des institutions politiques et sont sous tutelle). Si le Grand Paris bute sur la rente immobilière et sur les inégalités de mobilité en Île-de-France, cela n’est pas sans lien avec la mosaïque politique de la région capitale. Comment se sont mises en place les diverses collectivités territoriales qui devraient porter le Grand Paris ? Voilà ce dont ce livre écrit l’histoire en soulignant trois points.

Tout d’abord, ces collectivités territoriales sont en concurrence entre elles et l’État en perte de moyens financiers cherche à contrôler le processus : les bras de fer successifs entre l’État, la région et la mairie de Paris, la volonté de s’arroger de grosses opérations et de privilégier des territoires comme celui de La Défense témoignent de l’action d’un État qui ne veut pas lâcher sa Capitale et son Île-de-France. Ensuite, la gouvernance passe, ce qui est patent dans le domaine des transports, par des institutions comme la Sncf et la Ratp, des États dans l’État qui ont freiné bien des processus de décision depuis des décennies – les pages sur les prises de décision concernant Eole (Est-Ouest liaison express), la ligne 14 et sur les problèmes de la ligne 13 méritent le détour. Enfin, la région parisienne a une histoire politique singulière, celle du gaullo-communisme qui a connu son âge d’or entre 1965 et 1995 puis des hauts et des bas qui expliquent les mœurs des Hauts-de-Seine (les querelles de l’Ump dans ce berceau du sarkozysme) ou de la Seine-Saint-Denis (passage du rouge au rose, du PC au PS) alors même que le Front national ne se montre guère. C’est dans ce contexte que Pierre Veltz souligne les trois difficultés propres au chantier de la gouvernance parisienne : 1) la trop grande puissance de la ville de Paris : trop grande par rapport à toutes les autres communes de la première et deuxième couronne, et trop petite au regard de la métropole encore virtuelle ; 2) l’énorme injustice du système fiscal métropolitain ; 3) l’émiettement des pouvoirs en matière d’urbanisme, qui restent essentiellement à l’échelle communale, et la mise en place par l’État des Oin qui sont des structures d’exception sans correspondre pour autant à un grand retour de l’État9. L’État est de retour, telle était l’impression que donnait la volonté de mainmise de Nicolas Sarkozy sur le Grand Paris, mais ça n’est pas si vrai que cela !

Ces livres éclairent bien les spécificités négatives de l’agglomération parisienne, ce qui pèse sur l’émergence d’une ville-monde ou d’un projet métropolitain alors même que des métropoles dynamiques apparaissent hors de l’Île-de-France (Lyon, Lille, Bordeaux10…) et que les inégalités territoriales jusqu’ici régulées par l’État redistributeur le seront de moins en moins11. Mais qu’en est-il alors de la volonté gouvernementale de réforme des territoires ? Assiste-t-on à la reproduction à l’échelle nationale d’une mosaïque instable et fragile où l’État cohabite avec la région, la ville, les départements et les communes ? Si l’on ne se focalise pas sur une définition de la bonne métropole, si l’on ne rêve pas au Grand Londres, mieux vaut rappeler qu’une critique du millefeuille territorial qui ne se contente pas de viser, comme le fait la droite, des fonctionnaires territoriaux en surnombre, devrait avoir pour but d’imaginer une meilleure configuration des territoires et donc une meilleure représentation démocratique (c’est l’éternelle affaire de la carte électorale qui conditionne les liens de la représentation et de la démocratie).

Or il apparaît clairement, à l’heure qu’il est, que la gauche au pouvoir, et donc l’État, ne va guère remettre en cause les institutions et entités en place, mais en renforcer certaines et en fragiliser ou en intimider d’autres. Cela dans une double optique : celle de rendre plus fluides le partage et le transfert des compétences et celle d’opter pour une démarche expérimentale. On ne « touche » pas aux institutions en place (la gauche s’appuie sur un réseau d’élus locaux de la commune à la région), mais on en modifie les compétences (école, social, urbanisme…) et on forme des ensembles plus ou moins composites qui associent des communes entre elles et des intercommunalités entre elles. Les acteurs sont les mêmes, ils ne changent pas du point de vue juridique, mais on va leur imposer de s’allier avec d’autres et de changer leurs compétences : on s’oriente vers des réagglomérations, vers des juxtapositions et des transferts de compétences sans s’interroger sur le contenu des compétences ni sur la nature des collectivités et de leur territoire.

C’est en tout cas ce que laissent entendre depuis l’automne 2012 les propos dispersés de la ministre concernée, Marylise Lebranchu, avant la publication du projet de réforme, le fameux acte 3 de la décentralisation, en novembre 2013. Plusieurs décisions formulées récemment éclairent cette volonté d’expérimentation, une décentralisation à la carte mais sous contrôle, qui agite déjà les élus concernés. Première décision : l’État n’aidera plus les maires des communes dans leurs démarches relatives à l’urbanisme (il ne sera plus possible de recourir aux professionnels de l’État). Deuxième décision : la création d’Euro-métropoles « à la carte » à Lille, Lyon et Marseille qui bénéficieront de compétences élargies et du statut d’Établissement public de coopération intercommunale (Epci). Mais les choix et les modes d’action méritent qu’on s’y arrête : Paris en est apparemment exclu12, la communauté urbaine de Lyon regroupant soixante-treize communes pourra agir sans le département, et Marseille, ville sous tutelle, aura un statut spécial et un préfet spécialement chargé d’imposer le cadre métropolitain à ceux qui le refusent hors de la ville-centre. Troisième décision parallèle à la précédente : l’institution de communautés métropolitaines dans le cas d’ensembles de plus de 400 000 habitants ; des capitales régionales (Toulouse, Rennes, Nantes, Strasbourg) qui bénéficieront de la compétence exclusive en matière d’urbanisme, jusqu’alors l’apanage des communes, et pourront obtenir le statut et les compétences métropolitains. Quatrième décision : la Conférence territoriale de l’action publique (Ctap) valorise la région qui est chargée à travers cette entité de définir une stratégie territoriale et les responsabilités de chaque collectivité. Mais, contre la demande des présidents de région, l’État central participera à cette Ctap.

Ainsi la commune va-t-elle perdre du terrain et les agglomérations osciller entre des grandes métropoles (au moins un million d’habitants) plus ou moins compétitives et performantes et des communautés métropolitaines plus ou moins dynamiques et correspondant à un faisceau de critères inédits. On saisit que l’État cherche à restructurer les territoires en place en valorisant la région quelque peu sous contrôle, sans mettre en cause telle ou telle échelle (les élus sont sur le qui-vive via les multiples associations qui les représentent, de la municipalité à la région), mais il s’apprête à le faire en multipliant les cas de figure, en opposant les territoires de la réussite (les métropoles) et des agglomérations plus fragiles, en valorisant un urbanisme top-down dont il restera le concepteur des règles et en repoussant les réformes fiscales permettant de répondre à la rente immobilière. La métropolisation en cours est prise en compte, mais elle part un peu dans tous les sens, le risque étant d’exacerber le sentiment que les métropoles sont le terreau des inégalités, de favoriser le repli sur le local alors que l’« avantage métropolitain » a pour raison d’être de répondre territorialement aux inégalités sociales et économiques13.

L’État est donc là et toujours là, il veut gouverner à distance et mettre en concurrence, ce qui n’est pas nouveau14, mais il se veut plus expérimental ; il est en recul sur le plan financier mais il s’inquiète du respect de l’égalité entre des territoires qu’il tente de mutualiser sans modifier la nature des collectivités. Bref, il met tout le monde autour de la table, mais sera-ce juste et efficace dans tous les cas ? L’État français doit d’un côté décentraliser et de l’autre favoriser la constitution de territoires qui sont plus ou moins des territoires de la réussite, ce qui signifie susceptibles de supporter la concurrence. Se contentera-t-il de pousser des Oin et de valoriser (un peu malgré lui) les ensembles qui s’inscrivent le mieux dans la mondialisation contemporaine ? Le modèle de la réussite est aujourd’hui celui de la Cité État, à Hong Kong, Singapour ou Dubaï, celui de la ville insulaire portée par les flux dans l’« archipel mégalopolitain mondial » (une expression déjà ancienne du géographe Olivier Dollfuss). Il n’est pas sûr que ce soit notre modèle. Encore faudrait-il réfléchir un peu plus, comme le feraient des constituants, au type de territoire qu’un pays à État comme le nôtre peut et doit privilégier dans le contexte mondialisé.

Décentraliser, c’est encore laisser croire que tout se joue dans un face-à-face entre l’État et ses collectivités. Mais ce n’est plus le cas ; les métropoles (adossées aux régions) ont elles aussi pour tâche d’opérer un lien avec le monde, dont la dimension économique est évidente. Mais l’État n’est pas totalement déphasé face à la mondialisation économique : s’il doit assurer une régulation interne et se décentraliser (face aux collectivités locales), il doit aussi se décentrer et jouer clairement son rôle sur le plan international, un rôle qui ne consiste pas uniquement à assurer les fonctions régaliennes (sécurité et paix) mais aussi à jeter les bases d’une meilleure coopération économique et commerciale à l’échelle mondiale. Ce qui l’oblige à ne pas se méprendre sur la nature de la mondialisation en cours, et à ne pas se contenter de défendre les bons pôles de compétitivité et de réussite et les bonnes métropoles.