Revenu de solidarité active : quelle nouvelle donne sociale ?

Vingt ans après la naissance du revenu minimum d’insertion (Rmi), le revenu de solidarité active (Rsa) se veut une nouvelle étape dans la prise en charge des personnes en difficulté d’insertion. Garantissant à la fois une allocation de subsistance et la possibilité de cumuler revenus du travail et revenus de la solidarité publique, il doit permettre à la fois une réduction de la pauvreté et une incitation au retour à l’emploi. Mais la profonde remise en cause qu’il induit quant à la qualité du suivi des bénéficiaires constitue une menace de régression sociale.

Jusqu’à la mise en œuvre du Rsa, on comptait en France quelque dix minima sociaux, destinés à différentes catégories de citoyens en difficulté : personnes handicapées, personnes âgées, parents isolés, chômeurs de longue durée, veufs et veuves, etc. Parmi eux, retenons ici le Rmi et l’allocation parent isolé (Api). Le premier, créé en 1988, garantit des ressources minimales à toute personne âgée d’au moins 25 ans ou assumant la charge d’un enfant. Fin 2007, on comptait environ 1, 2 million de bénéficiaires du Rmi1. Pour une personne seule, le montant garanti s’élève à environ 450 euros par mois. La seconde, créée en 1976, s’adresse aux personnes sans conjoint assumant seules la charge d’enfants. Fin 2007, on comptait environ 200 000 bénéficiaires de l’Api2. Pour une personne avec un enfant à charge, le montant garanti s’élève à environ 780 euros par mois. À titre indicatif, le seuil de pauvreté, généralement calculé à 60 % du revenu médian des Français, s’élève à 880 euros par mois pour une personne seule.

Par ailleurs, autour de 7 % des actifs occupés vivent aujourd’hui en dessous de ce seuil de pauvreté (en tenant compte de l’ensemble des revenus du foyer). Cette proportion est en augmentation et l’emploi ne protège plus de la misère la plus extrême : environ 30 % des personnes sans domicile fixe exercent une activité professionnelle3. On explique généralement cette pauvreté par deux facteurs : la précarité de l’emploi (temps partiel subi, faible durée du contrat de travail) et la faiblesse des rémunérations, qui, même complétées par des transferts sociaux, ne permettent pas toujours d’assurer un niveau de vie décent à une famille complète. Dans un travail de recherche publié en 20064, le Credoc distinguait, parmi ces travailleurs pauvres, trois principales figures types : les familles d’ouvriers, les indépendants en difficulté et les familles monoparentales.

À l’automne 2008, une enquête a été commanditée par le Haut commissaire aux solidarités actives, de façon à mesurer les impacts de la crise économique actuelle sur les ménages français5. Il en ressort un constat sans appel : malgré l’État-providence, les familles pauvres sont nettement plus affectées que la moyenne des ménages français. Autrement dit, les filets de sécurité mis en place par la puissance publique (réglementation des licenciements, indemnisation du temps partiel, assurance chômage, primes et allocations diverses) semblent aujourd’hui peu efficaces pour amortir le choc de la crise auprès des populations les plus fragiles. Bien plus que les autres, ces dernières signalent une forte exposition au risque et d’importants changements de comportement. À titre d’exemple, en décembre 2008, 71 % des ménages pauvres avaient changé leurs habitudes alimentaires, contre 54 % des ménages français en général. Cette enquête a permis de mettre en évidence des facteurs de fragilité face à la crise, dont le fait d’avoir moins de 30 ans ou de vivre dans une famille monoparentale, mais aussi d’être au chômage ou de disposer de moins de 1 500 euros par mois. On retrouve les allocataires de minima sociaux et les travailleurs pauvres.

Le Rsa est précisément destiné à ces deux catégories de population. D’abord, il intègre et remplace les deux minima que sont le Rmi et l’Api, en attendant éventuellement de se substituer aux autres. Ensuite, il vise les actifs occupés dont les revenus ne dépassent pas un certain seuil, déterminé en fonction de la structure familiale du foyer (autour du Smic mensuel pour une personne seule).

Le dispositif Rsa présente ainsi deux facettes financières distinctes. D’une part, un revenu garanti pour les personnes sans ressources, le Rsa « socle ». C’est le principe du minimum social. D’autre part, une allocation pour les travailleurs pauvres, le Rsa « chapeau » ou « activité ». Cette allocation est dégressive et calculée en fonction des ressources et de la composition du ménage. C’est le principe du cumul des revenus du travail avec ceux de la redistribution publique. En outre, le Rsa intègre un mécanisme d’accompagnement personnalisé, qui constitue un droit pour les allocataires du Rsa chapeau et une obligation pour la plupart des allocataires du Rsa socle. On parle alors de « droits et devoirs » : droit aux aides financières et humaines, droit à la formation, droit aux contrats aidés, etc. ; devoir de présence aux entretiens d’accompagnement, devoir de suivi des actions d’insertion proposées, devoir d’assiduité aux formations, etc.

Le revenu de solidarité active poursuit deux grands objectifs. Le premier : lutter contre la pauvreté, et notamment la pauvreté laborieuse, grâce à une allocation à laquelle l’ensemble des travailleurs pauvres est désormais éligible, et non plus seulement les bénéficiaires du Rmi et de l’Api6. Le second : inciter les allocataires à travailler, voire à travailler plus. Pour y parvenir, deux mécanismes doivent converger. D’abord, l’allocation complémentaire aux revenus, qui casse les « effets de seuil » : avec le Rsa, il est toujours intéressant financièrement de reprendre une activité ou d’augmenter ses heures de travail. Ensuite, l’accompagnement personnalisé : celui-ci doit permettre aux personnes proches de l’emploi de se réinsérer rapidement et à celles plus éloignées de dépasser les obstacles, notamment sociaux, qui entravent leur réinsertion.

Avant sa généralisation, à l’été 2009, le Rsa a été testé, dans une version expérimentale, sur des zones sélectionnées au sein d’une trentaine de départements. Cette version expérimentale du dispositif présentait des différences significatives avec le Rsa désormais généralisé. Principale singularité : elle ne concernait que les allocataires du Rmi et de l’Api en activité professionnelle, et non l’ensemble des futurs bénéficiaires des Rsa socle et chapeau. L’expérimentation s’est néanmoins révélée riche d’enseignements quant au potentiel du dispositif, enseignements relevés grâce à la mise en place d’un protocole d’évaluation complet7 : comparaisons chiffrées entre territoires d’expérimentation et territoires témoins (notamment sur le retour à l’emploi), sondage et enquête sociologique auprès des personnes visées par le dispositif, enquête auprès des acteurs en charge de la mise en œuvre du Rsa.

Rappelons d’abord que les bénéficiaires du Rmi ou de l’Api présentent les caractéristiques d’un public socialement et professionnellement fragile : bas niveaux de qualification, fréquentes ruptures personnelles, trajectoires professionnelles chaotiques, logement précaire, isolement social marqué et précarité financière généralisée. Ces citoyens sont prisonniers d’une « économie de survie », au regard de laquelle le moindre coup de pouce financier est bienvenu, sinon nécessaire. Les personnes visées par le Rsa plébiscitent ainsi sans réserve la dimension de lutte contre la pauvreté du dispositif.

Notons ensuite que ces dernières valorisent très fortement le travail pour parvenir à construire une « vie meilleure ». Refusant l’assistanat, elles désirent par-dessus tout acquérir leur autonomie par le biais d’une activité professionnelle consistante, c’est-à-dire régulière. Le désir le plus couramment exprimé chez les personnes visées par le Rsa est un désir de sortir de l’instabilité : qu’enfin leur vie soit réglée, au rythme d’un travail assuré sur le long terme. Cependant, leurs recherches d’un emploi de qualité durent des mois, sinon des années, et se révèlent fréquemment infructueuses. Et les personnes visées par le Rsa, qu’elles soient ou non en emploi, ont toutes le même diagnostic : parvenir à un emploi stable exige de réunir un faisceau de circonstances favorables. Il faut une offre disponible (rare en temps de crise), une qualification adaptée à la demande, ainsi que la possibilité de résoudre une multitude d’obstacles pratiques (mobilité, santé, garde d’enfant…). Or, étant par définition fragiles, ces personnes ne peuvent réunir seules ces conditions. Dès lors, au-delà d’un soutien financier toujours utile, un solide accompagnement s’avère indispensable. Autrement dit, du point de vue de l’incitation à travailler (ou travailler plus), l’éventuelle plus-value du Rsa devrait plutôt se situer du côté du mécanisme des droits et devoirs que de l’allocation, c’est-à-dire du côté d’un renforcement du suivi personnalisé des allocataires qui y sont soumis.

Les premiers temps de la généralisation confirment que le Rsa apporte bien sa contribution en termes de lutte contre la pauvreté laborieuse, puisqu’il constitue un complément de revenu pour les travailleurs pauvres qui en font la demande, sans limitation de temps8. Notons cependant que le Rsa n’apporte aucune plus-value financière en termes de minima sociaux (les montants du Rmi et de l’Api ont été repris sans revalorisation pour le calcul du Rsa socle). En outre, le subtil jeu des mécanismes de calcul fait qu’un ancien allocataire du Rmi bénéficiant d’une mesure d’intéressement peut perdre de l’argent en basculant au Rsa (des mesures de compensation sont prévues).

Concrètement, on peut retenir l’image du « plus » dans les budgets des familles qui travaillent, particulièrement utile aux ménages les plus fragiles, comme les familles monoparentales. Cette image est d’autant plus pertinente que les ménages déjà concernés par les expérimentations Rsa ont fréquemment expliqué, lors des entretiens menés pour l’évaluation, que l’allocation était allouée à un poste de dépense tout à fait spécifique (essence, fournitures scolaires, loyer…).

En revanche, l’objectif de l’incitation à travailler (ou travailler plus) pose sérieusement question, au-delà des effets propres à la crise économique. Comme les innombrables études réalisées sur le Rmi depuis vingt ans, l’évaluation du Rsa expérimental a fait la démonstration de l’importance de l’accompagnement « sur mesure » des bénéficiaires, qui constitue le levier essentiel pour le retour à l’emploi des personnes qui en sont éloignées et l’accroissement du temps de travail des salariés à temps partiel. Or, de ce point de vue, on constate une forte menace de régression par rapport au système antérieur.

Il faut se souvenir ici que le Rmi a été conçu comme un dispositif s’attachant d’abord à un foyer. C’est le foyer qui est allocataire, et le montant de l’allocation dépend de la composition de ce dernier. La logique est celle d’une « allocation familiale », plutôt que d’une assurance personnelle. Ainsi, en matière d’accompagnement, quand la responsabilité du Rmi a été confiée aux conseils généraux (2004), ceux-ci ont généralement choisi d’accompagner une personne dans chaque foyer allocataire. Cette personne devait signer un contrat d’insertion, mettant en place un suivi régulier, ponctué d’actions d’insertion. Si les taux de contractualisation n’étaient pas toujours satisfaisants, le principe n’en était pas moins de soumettre au moins une personne par ménage concerné à un système de droits et devoirs. Sur la majorité des territoires, ce système fonctionnait à plusieurs vitesses : les bénéficiaires les plus proches de l’emploi étaient fréquemment suivis par des agents de l’Anpe ; les bénéficiaires confrontés à de lourds obstacles sociaux sur le chemin de l’emploi (problématiques de logement, de famille, de santé…) étaient plutôt confiés aux assistantes sociales des services communaux et départementaux ; quant à la majorité des bénéficiaires éloignés de l’emploi mais sans problématique sociale prééminente, ils étaient suivis par les services insertion des départements, ainsi que par leurs sous-traitants (centres communaux d’action sociale, plans locaux pour l’insertion et l’emploi, associations diverses…). On parlait volontiers de suivi « socioprofessionnel ».

Qu’est-ce qui change avec le Rsa ? Premièrement, tout en gardant la logique « foyer » pour le versement de l’allocation, la loi change la façon de désigner les personnes relevant d’un système de droits et devoirs. Désormais, on ne désigne plus une personne par foyer allocataire mais on individualise l’obligation de suivi, en la soumettant à des conditions de ressources personnelles : est contraint à cette obligation tout membre d’un ménage bénéficiaire du Rsa socle dont les revenus professionnels mensuels ne dépassent pas un certain seuil (500 euros). Si certaines personnes se voient désormais imposer un accompagnement (par exemple, des conjoints d’anciens signataires de contrats d’insertion), d’autres s’en voient libérées (par exemple, les titulaires d’un contrat aidé). Autrement dit, si certains ménages vont être soumis à un double suivi, d’autres vont se retrouver sans aucun accompagnement. Sur ce premier point, difficile d’établir un bilan de la réforme avant quelques années.

Deuxièmement, la loi induit une révision profonde de l’orientation et du suivi des bénéficiaires. Dans l’esprit du texte, si les bénéficiaires sont toujours reçus par les services départementaux, ils sont ensuite orientés soit vers Pôle Emploi, soit vers les services sociaux. Autrement dit, si l’on suit la logique de la loi Rsa, les services insertion des conseils généraux n’ont plus à accompagner les allocataires du Rsa. Dans la réalité, un bon nombre de départements vont utiliser la possibilité, mentionnée par la loi, de maintenir un suivi socioprofessionnel, à mi-chemin entre Pôle Emploi et les services sociaux, en s’appuyant par exemple sur leurs sous-traitants habituels. Mais quelle part de cet accompagnement sera conservée par rapport à l’offre de service antérieure ? Et combien de départements seront tentés d’appliquer strictement la dichotomie Pôle Emploi-services sociaux ? En tout état de cause, les différences entre les dispositifs d’insertion départementaux vont nécessairement se creuser.

En outre, quel que soit le positionnement à géométrie variable des conseils généraux, la responsabilité de Pôle Emploi en termes de prise en charge des bénéficiaires de minima sociaux est démultipliée. Dès lors, il s’agit d’un puissant mouvement de re-centralisation de la politique d’insertion en France : on retire des responsabilités aux collectivités territoriales pour les confier à un organisme centralisé, Pôle Emploi. Par ailleurs, comme en témoignent les mouvements sociaux actuels au sein de l’institution, on sait que Pôle Emploi souffre d’un engorgement chronique, démultiplié par la crise : comment ses agents vont-ils réussir à absorber ce nouveau public ? Des recrutements massifs ne sont pas envisagés. La cotraitance et la sous-traitance constituent une voie possible, déjà en œuvre, mais toujours parcellaire. Enfin, toute question de volume mise à part, ces agents de Pôle Emploi sont-ils compétents pour répondre aux demandes particulières des personnes éloignées de l’emploi que constitue la majorité des bénéficiaires du Rsa ? Des formations sont en cours, pour des agents constituant des équipes spécialisées. Mais le déploiement national des bonnes pratiques prendra du temps. Au total, les premières remontées des terrains sont alarmantes : une grande proportion des bénéficiaires soumis aux droits et devoirs, récemment renvoyés des services départementaux vers Pôle Emploi, est déjà en rupture de suivi. En théorie, s’ils ne respectent pas leurs engagements vis-à-vis de Pôle Emploi, une commission doit les recevoir et statuer sur la perte ou non de leur allocation Rsa. Dans la réalité, les volumes sont tels que ces convocations systématiques sont inenvisageables. En définitive, ces bénéficiaires disparaissent de la circulation. Sur ce deuxième point, les choses sont claires : pour l’heure, la réforme de l’accompagnement souhaitée dans le cadre de la mise en œuvre du Rsa mène à la fin du suivi pour un nombre important de bénéficiaires.

Régulièrement présenté comme le symbole d’une politique d’ouverture réussie, le Rsa s’inscrit en vérité de façon cohérente dans les orientations de politique sociale prises par les récents gouvernements.

Rappelons que, jusqu’au début des années 2000, les politiques d’insertion professionnelle s’inscrivaient dans une culture française imprégnée d’égalitarisme. Le Rmi s’adressait à toutes les personnes sans ressources, quel que soit leur niveau d’« employabilité », un terme qui, du reste, n’existait pas à l’époque du lancement de la prestation. Le système de droits et devoirs qui l’accompagnait concernait l’ensemble des foyers allocataires, sans exception. Autrement dit, malgré les nuances de fait que l’on constatait dans le suivi des bénéficiaires, le Rmi participait d’une idéologie universaliste dominante en matière de politique sociale : favoriser l’établissement d’une société une et unifiée, le fameux « creuset » dans lequel chaque citoyen doit bénéficier des mêmes droits que son voisin.

Depuis quelques années, un virage idéologique a été pris9. Insistant désormais sur les différences de fait entre les citoyens, on tend à les classer dans des catégories sociales spécifiques. Dans le domaine de l’insertion professionnelle, soulignant qu’il y a des personnes employables et d’autres qui ne le sont pas, on est ainsi conduit à l’établissement de la grille suivante, échelonnant différents statuts autour du rapport à l’emploi : les personnes inemployables ; les chômeurs proches de l’emploi ; les travailleurs pauvres ; les travailleurs confirmés. Cette observation fataliste des clivages sociétaux est très présente dans les discours officiels. Lors de la mise en œuvre du Rsa, face au risque de favoriser le travail précaire, relevé par bon nombre d’observateurs, la réponse du gouvernement fut la suivante : les travailleurs pauvres existent déjà, « c’est comme ça », et avant qu’ils ne disparaissent, un coup de pouce financier leur aura au moins été donné. La réponse financière est présentée comme un palliatif satisfaisant, en attendant des jours meilleurs. Aujourd’hui pourtant, les premières remontées du terrain de l’insertion confirment la menace ici évoquée : les bénéficiaires du Rsa socle arbitrent de plus en plus en faveur du temps partiel quand la reprise d’un temps plein devient synonyme de perte de leur allocation.

Une fois établies les classifications sociales, on adopte des mesures différenciées selon les catégories préalablement définies, en relevant pour chacune des besoins spécifiques. Certes, l’adaptation des traitements aux parcours et situations des individus existe depuis toujours, mais elle restait bornée par l’aspiration à un droit universel (notamment dans le cadre du Rmi). Aujourd’hui, selon la strate sociale dans laquelle un individu est rangé, c’est toute l’approche des réponses à ses difficultés qui varie. Reprenant la grille de lecture de l’insertion professionnelle, on peut résumer ainsi les dispositions actuelles à destination des personnes éloignées de l’emploi durable : on attribue aux « inemployables » un revenu de subsistance appelé « Rsa socle » et un appui épisodique par des assistantes sociales ; on attribue aux chômeurs proches de l’emploi ce même Rsa socle ou des revenus de type assurantiel (comme l’allocation de retour à l’emploi) et un suivi par des agents du service public de l’emploi ; on attribue aux travailleurs pauvres un complément de revenu appelé « Rsa chapeau ».

Dès lors, il ne s’agit plus d’élever chaque individu marginal ou fragilisé au rang de citoyen plein et entier, puis de le conforter en tant que tel, mais de descendre jusqu’à lui pour s’adapter à ce qu’il est aujourd’hui, selon son degré de fragilité. Toutes les études réalisées sur le Rmi permettent d’anticiper le fait que le Rsa socle et l’accompagnement par les assistantes sociales ne permettront pas aux « inemployables » de s’élever vers le retour à l’emploi ; peu importe, il s’agit de leur assurer une allocation de survie. L’accompagnement par les agents du service public de l’emploi risque de laisser de côté, sans suivi, une proportion importante de personnes en difficulté d’insertion ; peu importe, le Rsa socle ou les revenus assurantiels soulagent partiellement leur misère. Le Rsa chapeau a de faibles chances d’élever les personnes concernées jusqu’à l’emploi confirmé, puisqu’il semble déjà avoir l’effet inverse en favorisant le recours au temps partiel : peu importe, il s’agit d’aider les travailleurs pauvres à affronter leur précarité laborieuse. Partant du constat de clivages existants et justifiant du même coup la mise en œuvre de traitements différenciés, le Rsa tend immanquablement à maintenir chaque catégorie prédéfinie à sa place.

Il faut bien justifier un tel conservatisme. Ainsi, on explique la persistance des inégalités de droit moins par le poids des structures sociales que par la responsabilité individuelle de chacun des citoyens. Par exemple, les jeunes délinquants des quartiers sensibles seraient individuellement responsables de leur trajectoire délictuelle. Ou encore, en matière d’insertion : les chômeurs de longue durée seraient responsables de leur incapacité à trouver un emploi. La responsabilité individuelle constitue l’explication des stratifications sociales, comme des politiques sociales qui leur sont associées : éminemment responsables de leurs fragilités, les citoyens ont le statut qu’ils méritent. Dès lors, il paraît logique d’ajuster les traitements attribués à chaque catégorie ou sous-catégorie du corps social, et normal de favoriser les individus les plus autonomes. On comprend ainsi pourquoi on concentre les moyens financiers et humains sur les personnes les plus proches de l’emploi (assurance chômage, Rsa chapeau, offre de services de Pôle Emploi, etc.) et pourquoi on néglige les personnes qui en sont les plus éloignées (Rsa socle et suivi social). La mise en œuvre du « Rsa jeunes » en est une belle illustration : passée la moulinette gouvernementale, il ne concernera que les jeunes ayant déjà travaillé vingt-quatre mois au cours des trois dernières années. On oublie la prise en charge des 18-25 ans les plus précarisés.

Élan de recentralisation, valorisation de la responsabilité individuelle au détriment des déterminismes sociaux, négligence des personnes les plus en difficulté : le revenu de solidarité active, tel qu’il est mis en œuvre aujourd’hui, illustre l’esprit des politiques sociales de notre temps.