Le modèle portugais de décriminalisation des drogues

Depuis vingt-cinq ans, la politique portugaise en matière de drogues occupe une place prépondérante dans les débats internationaux. En effet, en 2001, le Portugal a choisi de décriminaliser l’usage de toutes les drogues, une mesure alors contestée à l’international, dans un monde dominé par la criminalisation, en lien avec trois principales conventions internationales : la convention unique de 1961, qui introduit la prohibition des stupéfiants pour des fins autres que médicales ; la convention de Vienne de 1971, qui réglemente les psychotropes ; et la convention de Vienne de 1988, qui renforce la répression du trafic.

Les drogues, et en particulier les addictions, sont un phénomène mondial qui a des répercussions considérables sur la santé, la vie sociale, la sécurité publique, l’économie et même l’environnement. L’usage de stupéfiants est une pratique répandue qui peut donner lieu à des addictions, mais qui, tout comme la consommation d’alcool, peut aussi être occasionnelle, récréative et régulée, de manière diversifiée selon les substances et les contextes. Malgré cela, pendant des décennies, la réponse internationale dominante a été et reste la prohibition, fondée sur l’idée que toutes les drogues et formes de consommation devaient être éradiquées, et que la peur de la sanction empêcherait les personnes de consommer. L’expansion actuelle de l’usage de drogues dans le monde montre que cette réponse prohibitionniste n’est pas parvenue à ses fins et qu’elle a également des effets délétères sur la santé des personnes qui consomment des drogues. Elle entraîne également des coûts élevés pour la société en raison des dépenses considérables liées à la répression exercée sur elles.

L’histoire de l’expérience portugaise

Le principal intérêt du modèle de décriminalisation mis en place au Portugal réside dans le fait qu’il a remis en question l’hypothèse qu’une société sans drogues était possible et qu’il a pris au sérieux les effets délétères de la répression vis-à-vis des personnes consommatrices de drogues. Cette rupture de paradigme est intervenue lors de la crise sanitaire liée à l’épidémie de VIH (sida) des années 1980-1990, associée à une augmentation des overdoses, entraînant le décès de nombreuses personnes usagères de drogues, et en particulier de consommateurs d’héroïne par voie injectable. Cette crise s’inscrivait à l’intersection de plusieurs facteurs, incluant des lacunes en matière de traitement de l’addiction, des lenteurs dans la mise en place de réponses sociales et de réduction des risques, ainsi qu’un contexte de prohibition et de criminalisation qui rendait encore plus difficile la gestion de cette crise sanitaire – une situation comparable à celle observée dans d’autres pays européens à la même époque, dont la France. Ces décès ont touché de nombreuses familles portugaises et ont donné lieu à un mouvement social incluant une coalition d’activistes, de professionnels, de scientifiques et de politiques qui ont travaillé ensemble afin que des solutions pragmatiques soient mises en œuvre pour arrêter ce drame.

La politique portugaise en matière de drogues reste aujourd’hui au cœur des débats internationaux sur l’action publique à mener : elle est présentée comme un modèle, en raison de ses résultats, mais elle peut aussi être l’objet de controverses en raison de ses fondements. Ce modèle de décriminalisation des drogues a résisté à de fortes pressions internationales visant à empêcher sa mise en œuvre, mais dans le même temps, il a été conçu pour répondre à une préoccupation majeure au sein de la population, ce qui lui a permis de se maintenir de manière constante au fil du temps. Fait rare, cette politique publique a bénéficié d’un soutien politique non partisan : mise en œuvre par la gauche, elle a été progressivement acceptée par la droite. Cependant, elle reste souvent caricaturée, mal comprise ou idéalisée.

Au Portugal, historiquement, la première réponse proposée en matière d’action publique est plutôt similaire à la réponse française. Elle s’incarne par la loi du 31 décembre 1970 qui est prohibitionniste et réprime l’usage simple de stupéfiants. Les premiers signaux d’alerte relatifs à la consommation de drogues émanent du pouvoir politique1. En 1970, en réaction, une nouvelle loi sur les stupéfiants est adoptée (décret-loi 420/70 du 5 septembre), fondée sur la prohibition de l’usage de drogues : la consommation devient passible d’une peine de prison pouvant aller jusqu’à deux ans. Cette orientation est clairement liée à la volonté du pays d’adhérer aux conventions internationales, en particulier à la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, dont la philosophie repose sur la prohibition et la criminalisation des personnes consommatrices de drogues. Les drogues sont alors construites comme un problème public, car elles sont mobilisées comme facteur explicatif de phénomènes perçus comme menaçants pour l’ordre social : grèves, mouvements étudiants, contestations militaires liées à la guerre coloniale.

Il est important de rappeler que dans le contexte post-révolutionnaire suivant la fin de la dictature de Salazar (1974), la consommation de drogues au Portugal s’inscrit dans un ensemble de transformations sociales plus larges, dont l’adhésion d’une partie de la jeunesse à ces pratiques comme marqueur de rupture générationnelle, ce qui a contribué à rendre le phénomène plus visible sans qu’il constitue encore un problème sanitaire ou social majeur. Néanmoins, un discours politique et médiatique alarmiste s’est progressivement installé, institutionnalisant une peur diffuse des drogues, largement disproportionnée par rapport à la réalité des usages observés à cette période. Les stupéfiants sont alors l’objet de discours de paniques morales, l’une des premières campagnes de prévention menée en 1971-1972 s’intitulant « Drogues-folie-mort », ce qui contribue à justifier la répression des consommateurs.

Dans les années 1980, la vision d’une société « sans drogues » s’est consolidée dans les politiques publiques portugaises. L’émergence concomitante de l’héroïne et du VIH (sida) a transformé la question des drogues en un enjeu sanitaire majeur. Parallèlement, pour répondre à ces évolutions, des politiques de réduction des risques se sont développées dans plusieurs pays européens comme la Suisse, l’Allemagne et les Pays-Bas, avec la mise en place de dispositifs tels que l’accès aux seringues stériles, les traitements de substitution aux opioïdes et les salles de consommation à moindre risque. Mais le Portugal a mis plus de temps à réagir, tout comme la France. Dans les années 1990, la situation est devenue de plus en plus intenable : environ 1 % de la population portugaise consommait de l’héroïne ; les décès par overdose étaient au plus haut et les nouveaux cas de VIH liés à l’usage par injection culminaient. Les infractions à la législation sur les drogues ont doublé entre 1995 et 1999, et près de 75 % des personnes incarcérées étaient des consommateurs d’héroïne2. La question des stupéfiants est devenue la première préoccupation des Portugais, car rares étaient les familles qui n’avaient pas été touchées par les conséquences délétères de la guerre à la drogue.

C’est dans ce contexte qu’a eu lieu un changement de paradigme majeur. En 2000, le gouvernement socialiste minoritaire dirigé par António Guterres, aujourd’hui secrétaire général des Nations unies, prend la décision de décriminaliser la possession et la consommation de toutes les drogues grâce à la loi 30/2000 qui sera mise en œuvre de manière effective en juillet 2001. Cette réforme a souvent été perçue comme une décision radicale au niveau international, car elle allait à l’encontre du mouvement prohibitionniste dominant. Sur le plan juridique, cependant, sa portée a été plus modeste3. La consommation de stupéfiants a été retirée du droit pénal et reclassée comme une infraction administrative. Des seuils quantitatifs ont été fixés pour distinguer l’usage personnel de l’approvisionnement, et la répression contre le trafic des drogues s’est poursuivie. Ce qui a changé le plus profondément a été la réponse institutionnelle apportée aux usagers.

Au lieu de les renvoyer devant les tribunaux en les considérant comme des délinquants, les personnes contrôlées en possession de petites quantités de drogues sont désormais orientées vers des commissions de dissuasion de la toxicomanie – organismes relevant du ministère de la Santé –, plutôt que du ministère de la Justice. Ces commissions, composées d’un expert juridique et de deux professionnels de la santé ou du social, évaluent chaque cas individuellement, en tenant compte des habitudes de consommation, du contexte social et des risques pour la santé. Dans la pratique, la grande majorité des cas ne donnent lieu à aucune sanction ni pénale ni financière. Lorsqu’une consommation est jugée à risque, les sanctions financières sont exclues (ce qui va à l’encontre de la politique française, qui promeut les amendes forfaitaires délictuelles depuis 2020) afin d’éviter de renforcer la vulnérabilité sociale de certains consommateurs. Des données récentes montrent qu’au Portugal, la plupart des personnes qui comparaissent devant les commissions sont des jeunes hommes, principalement pour consommation de cannabis, et qu’environ 90 % d’entre elles sont classées comme non dépendantes4.

L’intérêt du modèle portugais réside dans la manière de penser la question de l’usage de drogues, passée du prisme de l’ordre public à celui de la santé publique.

En ce sens, le système portugais peut être considéré comme fonctionnant plutôt comme un filtre destiné à éviter la judiciarisation inutile de la consommation de drogues et la surcharge des tribunaux, et non comme un dispositif de contrôle coercitif comme l’est la répression. Formellement, il repose sur une évaluation individualisée qui écoute la personne concernée, qui tient compte du contexte social et familial et qui permet d’orienter les personnes vers un large éventail de services de santé et d’action sociale, avec leur participation active. Ces commissions ont un double rôle : le premier est disciplinaire et permet de mettre en œuvre des sanctions administratives en conformité avec les traités internationaux et le second est sanitaire, social et à visée préventive, permettant d’identifier les consommateurs ayant des usages à risque5. En pratique, ce dispositif est plutôt pensé pour les personnes ayant des consommations à risque ou des problématiques d’addiction. Le passage devant une commission pour des personnes ayant un usage régulé et sans problèmes associés de substances est considéré comme peu adapté par certains spécialistes6. La décriminalisation de l’usage ne s’est par ailleurs pas accompagnée d’une légalisation de l’accès aux drogues par la création d’un marché légal, comme cela peut être observé pour le cannabis dans certains pays (l’Uruguay, la majorité des États des États-Unis, le Canada, l’Allemagne, le Luxembourg, etc.), ce qui oblige les usagers à avoir recours à un marché illicite. L’intérêt principal du modèle portugais réside dans la manière de penser la question de l’usage de drogues, qui est passée du prisme de l’ordre public à celui de la santé publique, tout en poursuivant la répression du trafic7.

La réussite d’un modèle politique innovant, fondé sur la science et durable

Dans le domaine de la santé publique, le modèle portugais est aujourd’hui salué par de nombreux acteurs politiques, associatifs et scientifiques comme un succès. Vingt-cinq ans après sa mise en œuvre, le Portugal affiche l’un des taux de mortalité liés aux drogues les plus bas d’Europe (alors qu’il était le plus élevé dans les années 1980), une diminution des risques tels que la transmission du VIH et des overdoses, avec comme illustration, une réduction drastique des nouveaux cas de personnes contaminées par le VIH attribués à la consommation de drogues par injection (entre 1983 et 2000, 50 % des nouvelles contaminations étaient attribuées à la consommation de drogues par injection – ce chiffre est de 2 % en 20248). Au-delà des résultats positifs en matière de santé, des éléments encourageants concernent également la sphère de la sécurité publique, avec le redéploiement des ressources policières vers la lutte contre le trafic et la fin d’un système pénitentiaire embolisé par les incarcérations liées aux drogues. Par ailleurs, cette décriminalisation ne s’est pas accompagnée d’une augmentation de la consommation, comme le craignaient ses détracteurs. Le Portugal a aujourd’hui, en effet, un niveau d’usage de stupéfiants (cannabis, stimulants, opiacés) très inférieur à celui de la France, selon les données de l’Agence européenne des drogues.

Plusieurs chercheurs ont cherché à comprendre le modèle portugais de gestion des drogues9. Ils soulignent entre autres que son succès repose sur une combinaison de facteurs, notamment la prise en compte par le politique de la gravité de la situation, la décision pragmatique de mettre fin à un statu quo prohibitionniste qui était en échec, la mise en œuvre de stratégies de légitimation (impliquant l’écoute des familles et des scientifiques) et la qualité du processus décisionnel10. Les réformes législatives ont ainsi été précédées par l’adoption, en 1999, d’une Stratégie nationale de lutte contre la drogue, élaborée par une commission indépendante présidée par Alexandre Quintanilha, physicien de formation. Ce dernier a été choisi pour sa rigueur scientifique. Entouré de spécialistes, il a conduit un travail scientifique systématique d’analyse de la littérature et d’identification des bonnes pratiques, fondé sur des visites sur le terrain – une démarche encore rare en matière de politiques publiques. Celle-ci consiste à construire les politiques publiques de manière evidence-based (par la science) et informed-based (par le terrain).

La commission a également adopté une posture pédagogique visant à améliorer le niveau de connaissances de la population et à faire changer les représentations, soulignant la persistance d’idées reçues, la nécessité de mettre en place des politiques fondées sur les connaissances scientifiques plutôt que sur l’émotion, le remplacement de la guerre à la drogue par une politique pragmatique et inclusive, fondées sur la prévention, la réduction des risques, le traitement et l’inclusion sociale. À ces éléments s’ajoute un facteur souvent peu documenté, mais essentiel dans le changement de loi : le rôle des élites. La crise sanitaire liée aux overdoses et au VIH en lien avec l’usage d’héroïne dans les années 1980 affectait l’ensemble de la société portugaise, toutes classes sociales confondues. Certains membres des élites dirigeantes ou des acteurs clés des politiques de santé ont témoigné qu’ils avaient dans leur famille des personnes touchées par les addictions, ce qui a facilité la reconnaissance du problème comme légitime et urgent.

Malgré ses résultats prometteurs, le modèle portugais est aussi confronté à des tensions. Certains spécialistes estiment que la décriminalisation ne va pas assez loin et affirment que ce système reste encore en partie punitif, trop focalisé sur l’approche drogue-maladie, et qu’il devrait être associé à une légalisation des substances, afin de penser la question de l’offre et non pas uniquement de la demande11. Par ailleurs, le modèle portugais obtient des résultats intéressants grâce à la décriminalisation, mais également grâce à un dispositif de santé publique global qui nécessite des investissements dans le domaine de la prise en charge de l’addiction et de la réduction des risques. Au-delà des problèmes récurrents de financement, ce modèle peut être fragilisé par les tendances récentes en matière de drogues telles que la hausse des psychostimulants incluant le crack, pour lesquels la prise en charge est plus complexe ainsi que les consommations sexualisées de substances. Par ailleurs, si le Portugal obtient globalement de bons résultats en matière de consommation de substances illicites et de prise en charge, la question de l’alcool et de ses dommages est préoccupante.

L’expérience portugaise est un exemple de politique de remise en question de la prohibition des drogues qui a eu des effets positifs concernant l’amélioration des indicateurs sanitaires des personnes consommatrices de drogues, et le réinvestissement des dépenses de la prohibition vers les soins. Le modèle portugais incarne une politique ancrée dans une perspective de santé publique plus respectueuse des droits humains que celles axées sur la répression de l’usage. Le système portugais a choisi de prendre au sérieux la question des drogues par la volonté de dépasser des attitudes idéologiques fermées au profit d’un débat fondé sur le dialogue de l’ensemble des personnes concernées, validé par un large consensus politique. L’expérience du Portugal montre que les innovations politiques durables ne sont pas uniquement le résultat d’un changement législatif. Elles sont plutôt le fruit d’un processus qui combine une attention aux dommages causés par la prohibition des drogues, la prise en considération des savoirs des professionnels spécialisés, des attentes des usagers de drogues et de leurs familles, ainsi que des savoirs scientifiques.

Cette attention à la diversité des savoirs et des expériences s’est accompagnée d’un courage politique et de l’acceptation d’un certain degré d’incertitude. Plusieurs personnalités ont joué un rôle majeur dans la mise en œuvre de ce modèle : Jorge Sampaio, António Guterres, João Augusto Castel-Branco Goulão – qui a été en charge du suivi de cette politique pendant vingt ans –, ainsi qu’Alexandre Quintanilha, l’un des scientifiques impliqués dans la construction du modèle de décriminalisation des drogues portugais. Ce dernier a par ailleurs dénoncé à la télévision nationale en 1998, lors des débats qui ont précédé la publication de sa stratégie, le « contraste frappant entre la pauvreté des connaissances scientifiques, biologiques, psychologiques et sociales […] et la richesse de la démagogie », ajoutant : « Nous en savons si peu que je suis surpris par le nombre de certitudes sur ce qu’il faut faire. Mais on ne peut pas attendre de tout savoir avant d’agir12. » La politique portugaise de décriminalisation des drogues est un exemple d’action publique basée sur la concertation et la prise en considération que les drogues sont un sujet complexe qui nécessite des réponses évolutives et respectueuses des droits humains.

• 1. Sur l’histoire de la politique des drogues au Portugal, voir les travaux de Jorge Albino Quintas de Oliviera, Drogados e consumos de drogas. Análise das representações sociais, mémoire de fin d’études en psychologie, Université de Porto, 1997.
• 2. Voir Catherine Moury et Mafalda Escada, “Understanding successful policy innovation: The case of Portuguese drug policy”, Addiction, vol. 118, n^o 5, 2023, p. 967-978.
• 3. Voir Hannah Laqueur, “Uses and abuses of drug decriminalization in Portugal”, Law & Social Inquiry, vol. 40, n^o 3, 2015.
• 4. Voir ICAD. Report available: Instituto para os Comportamentos Aditivos e as Dependências, Relatório anual 2023: A situação do país em matéria de drogas e toxicodependências, Ministério da Saúde, 2023.
• 5. Voir C. Moury et M. Escada, “Understanding successful policy innovation”, art. cité.
• 6. Voir Ximene Rêgo, Maria João Oliveira, Catarina Lameira et Olga S Cruz, “20 years of Portuguese drug policy-developments, challenges and the quest for human rights”, Substance Abuse Treatment, Prevention, and Policy, vol. 16, n^o 1, 2021.
• 7. Voir H. Laqueur, “Uses and abuses of drug decriminalization in Portugal”, art. cité.
• 8. Ministério da Saúde, Direção-Geral da Saúde/Instituto Nacional de Saúde Doutor Ricardo Jorge, “Infeção por VIH em Portugal – 2025”, Lisbonne, DGS/INSA, 2025.
• 9. Voir C. Moury et M. Escada, “Understanding successful policy innovation”, art. cité, et Caitlin Elizabeth Hughes et Alex Stevens, “What can we learn from the Portuguese decriminalization of illicit drugs?”, British Journal of Criminology, vol. 50, n^o 6, 2010, p. 999-1022.
• 10. Voir C. Moury et M. Escada, “Understanding successful policy innovation”, art. cité.
• 11. Voir X. Rêgo et al., “20 years of Portuguese drug policy-developments, challenges and the quest for human rights”, art. cité.
• 12. Ces propos ont été prononcés dans l’émission de débats animée par Maria Elisa, sur la chaîne publique portugaise RTP, “A Droga – Parte I”, 4 juin 1998.