La démocratie, l’État de droit et le juge (III) : le Conseil constitutionnel comme garant de la Charte de l’environnement

La loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur du 8 juillet 2025, dite loi Duplomb du nom du sénateur Les Républicains de la Haute-Loire qui l’a portée, a fait l’objet, dès son adoption sans débat par l’Assemblée nationale, d’une forte contestation citoyenne : la pétition lancée par une jeune étudiante en master a recueilli plus d’un million de signatures en l’espace de quelques semaines, montrant par là un regain d’intérêt pour les questions écologiques et notamment l’emploi de pesticides dangereux pour les oiseaux, les abeilles et la santé humaine dans l’agriculture. Trois requêtes ont été déposées devant le Conseil constitutionnel qui, par une décision du 7 août 2025, a partiellement censuré les dispositions les plus controversées modifiant le Code rural et émis des réserves d’interprétation sur le problème des ouvrages de stockage d’eau (méga-bassines), eux aussi fortement contestés par les défenseurs de l’écologie. Les dispositions relatives aux élevages intensifs, modifiant les seuils de déclaration et d’autorisation, n’ont en revanche pas été censurées.

La portée et la signification de cette décision sont majeures : c’est en effet la première fois que les juges décident d’une censure en se fondant seulement sur l’article premier de la Charte de l’environnement, lui donnant ainsi pleinement valeur constitutionnelle. Rappelons que l’intégration de cette Charte dans le bloc de constitutionnalité a été effectuée par la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005. Cette décision vient renforcer l’autorité et la portée de la Charte en tant qu’élément du « bloc de constitutionnalité ».

Un contexte favorable

Elle intervient du reste dans un contexte international favorable, puisque la Cour internationale de justice (CIJ) a estimé, mercredi 23 juillet 2025, dans un avis consultatif, que les États qui violent leurs obligations climatiques commettent un acte « illicite », susceptible de déclencher des réparations intégrales aux pays affectés, sous certaines conditions et au cas par cas. La CIJ a ainsi estimé que « le fait pour un État de ne pas prendre les mesures appropriées pour protéger le système climatique contre les émissions de gaz à effet de serre notamment en produisant ou en utilisant des combustibles fossiles ou en octroyant des permis d’exploration ou des subventions pour les combustibles fossiles peut constituer un fait internationalement illicite attribuable à cet État ».

Il y a souvent en matière juridictionnelle un effet d’entraînement des juridictions et la décision du Conseil constitutionnel s’inscrit dans le droit fil de cette décision exigeante de la CIJ, qui met le souci environnemental au-dessus de tous les autres. Dans la balance que devait faire le Conseil entre les intérêts économiques des agriculteurs concernés et le respect de la Charte de l’environnement, la haute juridiction a manifestement choisi de privilégier cette dernière. Ce qui devrait rassurer les protecteurs du droit à un environnement sain et, en premier lieu, les tenants de l’écologie.  

Le juge constitutionnel s’affirme par cette décision comme un des maillons de l’État de droit. Il accompagne la contestation citoyenne fondée sur une pétition remarquablement rédigée, et finalement la valide. Cette dernière met l’accent sur le caractère dangereux de la réintroduction de l’acétamipride, produit phytopharmaceutique organochloréde la famille des néonicotinoïdes, compte tenu de ses incidences sur la biodiversité et sur la santé humaine (ce que ne cesse de répéter l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail dans trois rapports de 2020 et 2021). Elle cite également l’article 1^er de la Charte de l’environnement sur lequel le Conseil s’est finalement appuyé pour fonder sa décision en droit.

Sur les pesticides

Les « Sages » rappellent que selon le Code rural et de la pêche maritime, est interdite l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, ainsi que des semences traitées avec ces produits, mais que la loi contestée prévoit qu’un décret peut, sous certaines conditions, déroger à cette interdiction. Les dispositions en litige permettent, pour faire face à une menace grave compromettant la production agricole et pour un usage déterminé, de déroger à l’interdiction d’utilisation des produits en cause.

Toutefois, rappelle le Conseil, en premier lieu, les produits en cause ont des incidences sur la biodiversité, en particulier pour les insectes pollinisateurs et les oiseaux, ainsi que des conséquences sur la qualité de l’eau et des sols, et induisent des risques pour la santé humaine. En second lieu, d’une part, les dispositions contestées permettent d’accorder une dérogation à l’interdiction d’utilisation de ces produits pour toutes les filières agricoles, sans les limiter à celles pour lesquelles le législateur aurait identifié une menace particulière dont la gravité compromettrait la production agricole. Enfin, une dérogation telle que celle prévue par la loi « peut être décidée pour tous types d’usage et de traitement, y compris ceux qui, recourant à la pulvérisation, présentent des risques élevés de dispersion des substances ». Le Conseil en déduit que « le législateur, en permettant de déroger dans de telles conditions à l’interdiction des produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes ou autres substances assimilées, a privé de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1^er de la Charte de l’environnement ». Il censure ainsi la disposition contestée sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs et, notamment, la haute juridiction n’a pas examiné le moyen soulevé par les requérants, tiré de la méconnaissance du principe de non-régression, qui résulte de l’article 2 de la Charte de l’environnement.

L’appréciation de la haute juridiction est claire : les produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes sont dangereux pour la biodiversité et pour la santé humaine et la dérogation autorisée est anticonstitutionnelle.

Sur les méga-bassines

Le Conseil constitutionnel n’a pas censuré les dispositions de la loi qui prévoient que, lorsqu’ils sont situés dans certaines zones et remplissent plusieurs conditions, les ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines qui y sont associés poursuivant, à titre principal, une finalité agricole, sont présumés d’intérêt général majeur. Il a toutefois considéré que « eu égard aux incidences sur la ressource en eau et la biodiversité des ouvrages de stockage d’eau et des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines associés, la réalisation de tels ouvrages est susceptible de porter atteinte à l’environnement ».

Sur ces dispositions, les Sages ont utilisé la technique de la « réserve d’interprétation », qui permet au Conseil de poser des conditions à l’application de la loi soumise à sa censure et ainsi d’encadrer sa mise en œuvre. La réserve d’interprétation est forte puisqu’ainsi, la haute juridiction se substitue au législateur, qui a méconnu sa propre compétence. Le Conseil constitutionnel sanctionne de ce fait l’incompétence négative du législateur. Le Conseil restreint le champ d’application de la présomption d’intérêt général majeur aux cas où ces ouvrages « sont situés dans des zones affectées d’un déficit quantitatif pérenne d’eau compromettant le potentiel de production ». Il a par ailleurs posé que les « présomptions instituées par ces dispositions ne sauraient être regardées comme revêtant un caractère irréfragable faisant obstacle à la contestation de l’intérêt général majeur ou de la raison impérative d’intérêt général majeur du projet d’ouvrage concerné ». Cette condition laisse ouverte la contestation en justice (devant la juridiction administrative) de la présomption d’intérêt général majeur qui s’attache à ces ouvrages, à charge pour l’administration de démontrer que la condition est réelle et repose sur des éléments factuels.

Enfin, les dispositions contestées ne sauraient être interprétées comme permettant la réalisation de tels prélèvements au sein de nappes inertielles (qui se vident ou se remplissent lentement, au contraire des « nappes réactives » ), ce qui réduit assez considérablement les possibilités d’établir de tels ouvrages.

Ces réserves d’interprétation sont-elles suffisantes pour la protection de la ressource en eau et la protection de la biodiversité ? Les sénateurs requérants soulignaient dans leur recours : « Il importe de relever que l’agriculture fait actuellement l’objet d’un recours de plus en plus systématique à l’irrigation, au stockage, et à la retenue de l’eau. Or les ouvrages de stockage et les retenues d’eau impactent les écosystèmes aquatiques, le fonctionnement du cycle de l’eau et l’environnement. »

Ils n’ont manifestement pas été entendus au point de déclarer non conforme à la Constitution la présomption d’intérêt général majeur s’attachant à certains ouvrages. Notons toutefois que le renvoi à l’appréciation du juge administratif permet une réaffirmation de la valeur constitutionnelle du contrôle juridictionnel des actes préfectoraux déclarant certains ouvrages d’intérêt général majeur. En ce sens, guidé par ces réserves d’interprétation, le juge administratif pourra, le cas échéant, censurer des autorisations délivrées sur la base du Code de l’environnement.

Sur les élevages intensifs

Les dispositions contestées prévoient un relèvement par décret des seuils de la nomenclature concernant les installations classées pour la protection de l’environnement (déclaration, enregistrement, autorisation) et cette possibilité de modifier les seuils n’a pas été considérée comme contraire au principe de non-régression environnementale prévu par l’article L. 110-1 du Code de l’environnement. Les Sages estiment que les dispositions contestées (« qui se bornent à autoriser le pouvoir réglementaire à relever les seuils séparant, d’une part, les régimes de la déclaration et de l’enregistrement et, d’autre part, les régimes de l’enregistrement et de l’autorisation ») prévoient que le principe de non-régression ne s’oppose pas, en ce qui concerne les élevages bovins, porcins et avicoles, au relèvement des seuils de cette nomenclature, et qu’en tout état de cause, les règles et prescriptions auxquelles sont subordonnées les installations classées demeurent inchangées.

Le juge signifie par cette décision, non seulement le caractère pleinement constitutionnel de la Charte de l’environnement, mais également qu’une loi ne satisfaisant que des intérêts purement catégoriels et ignorant les données scientifiques disponibles en la matière peut être une mauvaise loi au regard de l’intérêt public, base de travail des assemblées parlementaires. C’est un signal fort envoyé à la représentation nationale que les procédures utilisées (motion de rejet préalable, travail en commissions mixtes paritaires exclusivement), même si elles n’ont pas été censurées, ne garantissent pas le vote d’une loi satisfaisant l’intérêt général et permettant l’harmonie entre les intérêts économiques et le droit de vivre dans un environnement « équilibré et respectueux de la santé ».