L’action sociale et médico-sociale sous le joug du néolibéralisme

La littérature critique sur les orientations néolibérales de l’action publique foisonne, mais elle ne s’est guère attachée à proposer une généalogie de ce changement de paradigme. Or un tel effort est nécessaire pour comprendre les logiques à l’œuvre et déceler ensuite, dans le secteur social et médico-social, le hiatus existant entre un discours public volontariste et une réalité de plus en plus délétère.

Généalogie de l’action publique néolibérale en France

Préparée par la critique de l’État-providence du début des années 19801, le néolibéralisme est apparu dans l’action publique française à l’occasion de la récession économique de 1993. Un rapport commandé par le Premier ministre Édouard Balladur à Jean Picq proposait une nouvelle définition des activités de l’État, ainsi qu’une nouvelle méthode de gouvernement2. Il distinguait les responsabilités de souveraineté (la justice, la sécurité et la promotion des intérêts français dans le monde) et celles susceptibles d’être partagées avec le secteur privé (l’éducation, la formation, la culture, la communication, la recherche scientifique et technique, l’harmonie du territoire, la cohésion sociale et le développement de l’économie). Et il requérait de diriger plus fermement l’État, de déléguer la responsabilité de l’action publique à des agences, de réformer la gestion des ressources humaines dans les administrations et de maîtriser la dépense publique.

On retrouve là les fondamentaux de la doctrine élaborée par l’école de Chicago depuis les années 1950, qui a donné naissance au new public management3. La théorie des choix publics, inspirée par l’économiste et prix Nobel James McGill Buchanan, critique le fonctionnement de l’État : les décideurs publics ne poursuivent pas l’intérêt commun, mais leurs propres intérêts ou ceux des groupes de pression (lobbies) qu’ils favorisent ; la tendance naturelle de l’administration est de se développer de manière exponentielle, générant des coûts à l’avenant ; les agents publics ne sont pas incités à agir au service exclusif du bien commun. Sur la base de cette critique, la théorie des choix publics élabore des solutions correctives : contrôler l’action de l’administration ; contraindre son budget ; intégrer au public les procédés de management incitatifs en usage dans le secteur privé4. Quant à la théorie de l’agence, elle a été élaborée par Michael Jensen et William Meckling à partir de l’observation des relations antagonistes entre actionnariat et management : alors que l’actionnariat désire la maximisation de ses dividendes, le manager s’attache au développement de l’activité et donc du chiffre d’affaires5. Pour faire en sorte que l’agent se consacre exclusivement à la satisfaction des intérêts du principal, Jensen et Meckling préconisent de recourir à un contrat d’objectifs et de moyens : la relation d’agence.

Des ordonnances Juppé d’avril 1996 réformant la sécurité sociale et l’hôpital au projet « Action publique 2022 » engagé en 2017 par Emmanuel Macron, en passant par la loi organique relative aux lois de finances de 2001 portée par Lionel Jospin, la révision générale des politiques publiques de Nicolas Sarkozy en 2007 et la modernisation de l’action publique de François Hollande en 2012, le virage néolibéral français a été engagé. Il s’est accompagné de profondes modifications du droit de la fonction publique : depuis 2011, l’intéressement à la performance individuelle et collective des fonctionnaires, ainsi que l’allocation de primes au projet, se développent dans l’administration ; depuis l’entrée en vigueur du Code général de la fonction publique en 2022, les emplois permanents de l’État ne sont plus réservés aux fonctionnaires, mais peuvent être occupés par des agents contractuels. La politique budgétaire de l’Union européenne, issue du traité de Lisbonne de 2007, est venue légitimer a posteriori cette « révolution silencieuse6 ».

Les effets délétères du néolibéralisme sur l’action sociale et médico-sociale

Comme les autres politiques publiques, les politiques sociales ont été converties au néolibéralisme. Dans le cas du secteur social et médico-social, cette inflexion a débuté par l’adoption de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, et s’est poursuivie en 2004 avec la création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, puis celle des agences régionales de santé en 2009. D’autres agences d’État ont également été créées : la Haute autorité de santé, l’Agence nationale de la performance sanitaire et médico-sociale et l’Agence technique pour l’informatisation de l’hospitalisation.

Tout le droit des institutions sociales et médico-sociales a été reconfiguré : ont ainsi été revus les mécanismes de planification de la création des établissements et services sociaux et médico-sociaux, leurs processus d’autorisation, leurs règles de financement, leurs modalités de contrôle administratif. Derrière le foisonnement et la technicité des nouvelles normes s’affirme une volonté politique réduire les associations gestionnaires des établissements et services à de simples opérateurs7. Or ces corps intermédiaires avaient joué un rôle fondamental dans la mise en œuvre du programme du Conseil national de la Résistance, créant les structures qui manquaient pour répondre aux besoins des personnes vulnérables, par exemple dans le champ du handicap. Indépendamment de leur légitimité historique, le monde associatif et ses professionnels, au contact des besoins sociaux concrets, sont les seuls capables d’identifier la commande sociale et d’inventer les réponses individualisées et évolutives les plus adéquates. De leur côté, les institutions publiques de régulation ne disposent ni des compétences techniques nécessaires, ni de données fiables, opèrent selon des modalités standardisées8 et n’ont d’autres préoccupations que la rationalisation des dépenses dans un contexte d’austérité budgétaire. Il faudrait donc favoriser la co-gouvernance des corps intermédiaires, selon une logique de démocratie participative, afin qu’ils deviennent parties prenantes de la définition de la politique publique, et non seulement admis à contribuer à la détermination des modalités de sa mise en œuvre.

Depuis 2002, la communication de l’État servant à justifier l’évolution du régime juridique du secteur social et médico-social consiste à invoquer le souci de mieux protéger les droits des personnes vulnérables, de prendre prioritairement en considération leurs attentes, de répondre à leurs besoins de manière individualisée et d’élever le niveau de qualité des interventions. Il n’y a évidemment rien à redire à ce noble projet. Cependant, les évolutions à l’œuvre produisent des effets délétères sur la situation des personnes. Ainsi, la généralisation du financement par des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens – instrument privilégié de la théorie de l’agence – décorrèle le niveau des ressources de celui des dépenses nécessaires et prive les établissements lésés de toute possibilité de contestation devant un juge en cas de crédits insuffisants. Dans ce contexte contractuel, le financement des salaires des professionnels conformément à la convention collective n’est plus garanti. Les surcoûts éventuels de l’activité (liés par exemple à l’inflation, comme c’est le cas aujourd’hui) ne sont pas davantage couverts. Par ailleurs, toutes les nouvelles obligations qui ont été imposées aux établissements et services sociaux et médico-sociaux depuis 2002 comme, par exemple, le renforcement des procédés formels de respect des droits des personnes accueillies ou accompagnées – dont l’affaire Orpéa a démontré l’inefficacité – ou encore la mise en œuvre de démarches qualité et gestion des risques ont généré de nouvelles charges qui n’ont pas été financées. Autrement dit, les coûts d’agence n’ont pas été couverts.

Depuis 2002, la collectivité est engagée par la loi à apporter à chaque personne vulnérable une réponse individualisée et évolutive à ses besoins9. Or le new public management interdit de facto toute réponse adaptée. En effet, à la logique historique de financement à hauteur des besoins s’est substituée celle du financement à la ressource. Dès lors, les dépenses des activités ne sont plus déterminées au regard de nécessités liées à l’exercice des missions des établissements ; il s’agit de répartir entre ces derniers des enveloppes « fermées », modulées par des mécanismes de convergence tarifaire et de tarifs plafonds.

Ainsi, depuis un peu plus de vingt ans, les pouvoirs publics appauvrissent méthodiquement les acteurs, ce qui se traduit par la multiplication de cas de maltraitance institutionnelle, mais aussi par la fuite massive – ou le burn-out – des professionnels10. Le décalage croissant entre l’élévation du niveau d’exigence de l’administration et la paupérisation des professionnels soumet ces derniers à d’incessantes injonctions paradoxales qui provoquent une perte de sens et des tensions entre direction d’établissement et travailleurs sociaux.

Dans le même temps, les personnes vulnérables ayant besoin d’un accueil ou d’un accompagnement sont loin d’être toujours satisfaites. Dans le champ du handicap, faute de places disponibles, les délais d’attente sont souvent de plusieurs années. Les structures d’accueil pour enfants et adolescents atteints de troubles du spectre autistique sont en nombre insuffisant. Dans le champ de l’aide sociale à l’enfance, trop de mineurs non accompagnés sont encore relégués dans des hôtels, faute de place en foyer. L’exemple le plus éclatant de la schizophrénie étatique est sans doute celui de l’inclusion scolaire des enfants et adolescents en situation de handicap. En effet, affichant une volonté sans faille d’assurer la scolarisation de ces élèves, l’État ne se dote pas pour autant des moyens de sa politique. Les accompagnants des élèves en situation de handicap sont trop peu nombreux, le plus souvent sans aucune formation et rémunérés en dessous du seuil de pauvreté. Le juge administratif condamne régulièrement l’État à l’issue d’actions en responsabilité intentées par des parents pour défaut de scolarisation, de sorte que les moyens humains d’accompagnement sont alloués prioritairement aux familles les plus revendicatrices. A contrario, celles qui se trouvent dans une situation socio-économique et culturelle défavorisée, peu vindicatives, sont doublement sanctionnées.

Les prémisses d’une libéralisation du secteur

Depuis les années 2000, le Conseil d’État refuse de reconnaître aux activités sociales et médico-sociales le caractère d’un service public, offrant à l’État la possibilité de favoriser les acteurs privés lucratifs. La réforme des maisons de retraite, en induisant des seuils de charges et de volume d’activité plus élevés, a fait émerger de grands groupes d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes privés, détenus par des fonds de pension. Le plan Borloo de 2005, pour accroître massivement l’offre, a favorisé le développement des agences privées de services à domicile. La loi Hôpital, patients, santé et territoires de 2009 a permis aux opérateurs lucratifs d’échapper, sous certaines conditions, à la procédure d’autorisation administrative après appel à projets et mise en concurrence. En raison de l’absence de réponses adaptées est apparue une nouvelle activité : celle des travailleurs sociaux exerçant en libéral, aux frais des parents d’enfants handicapés (notamment autistes) qui n’ont pas trouvé de place en établissement.

Le développement des services de proximité et la suppression du financement des structures au profit du versement d’allocations aux personnes, afin qu’elles puissent acheter des prestations à la carte, constitue une impasse. On l’a constaté au Québec dès le milieu des années 2010 : mainmise des médecins sur le système, prises en charge incomplètes, longs délais d’attente, épuisement des professionnels, insuffisance des financements publics… Dans ce contexte, comment financer les surcoûts (présence à domicile et déplacements, notamment) et accroître l’offre, alors que les besoins – notamment liés à la démographie – et l’exigence de qualité augmentent ? Par l’assurance par capitalisation…

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Il serait bon que les « têtes de réseau » associatives du secteur social et médico-social renouent avec leur esprit militant et humaniste d’après-guerre, exigeant qu’on apporte des réponses à la détresse des personnes les plus vulnérables. Trente ans de néolibéralisme ont causé bien des dégâts, mais il reste possible de renouer avec l’ambition républicaine de solidarité. À l’heure où les réformes s’enchaînent pour détruire notre modèle social, où la représentation nationale est bafouée et où l’abstentionnisme atteint des sommets sous le regard goguenard d’une extrême droite à l’affût, il est urgent de se réveiller.

• 1. Voir Pierre Rosanvallon, La crise de l’État-providence, Paris, Seuil, 1981.
• 2. Jean Picq, L’État en France : servir une nation ouverte sur le monde [en ligne], Vie publique, mai 1994.
• 3. Voir Yves Chappoz et Pierre-Charles Pupion, « Le New Public Management », Gestion & management public, vol. 1, n^o 2, décembre 2012, p. 1-3.
• 4. Voir James M. Buchanan et Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962.
• 5. Michael C. Jensen et William H. Meckling, “Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structurel”, Journal of Financial Economics, vol. 3, no 4, octobre 1976, p. 305-360.
• 6. Voir Laurent Bonelli et Willy Pelletier (sous la dir. de), L’État démantelé. Enquête sur une révolution silencieuse, préface de Serge Halimi, Paris, La Découverte/Le Monde diplomatique, coll. « Cahiers libres », 2010.
• 7. Voir Olivier Poinsot, « Action sociale et médico-sociale et nouvelle gestion publique », Revue de droit sanitaire et social, à paraître en 2023.
• 8. Cette standardisation se renforce nettement à l’époque contemporaine : voir la suppression, par la « loi 3DS » du 21 février 2022, de la prise en compte des troubles associés et du niveau de gravité du handicap dans les autorisations administratives des établissements. Un rapport de l’inspection générale des affaires sociales d’octobre 2021 préconise même la fusion de toutes les catégories des structures du champ du handicap.
• 9. Articles L. 116-2 et L. 311-1 du Code de l’action sociale et des familles. Le droit international a renforcé cette exigence, notamment avec la Convention internationale des droits de personnes handicapées de l’Organisation des Nations unies de 2006, dont la Cour de cassation fait application depuis 2021.
• 10. Voir Yvette Molina, « Professionnalisations en tension et recompositions des professions sociales en France », Les Politiques sociales, n^o 3-4, 2009/2, p. 34-46.