Les agents publics et l’environnement

On oppose souvent action individuelle et action collective dans la lutte contre le réchauffement climatique et les crises écologiques. C’est un faux dilemme : les deux sont nécessaires pour réaliser une transformation systémique. Toutefois, l’effet de l’action individuelle peut être démultiplié lorsque les conditions du changement sont mises en place par la puissance publique1. Si, comme l’écrivait Jean de La Fontaine, « toute puissance est faible, à moins que d’être unie2 », alors la fonction publique joue un rôle crucial dans la convergence de tous les engagements.

Accélérer la transition

L’exemple de la décarbonation est éclairant. Selon la plupart des calculs, l’empreinte carbone totale des services publics en France, divisée par le nombre d’habitants, est aujourd’hui d’environ 1, 3 tonne, alors que l’objectif pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 est en moyenne de 2 tonnes par habitant, contre 10 tonnes actuellement3. Les administrations se doivent donc de réduire leur empreinte liée à la délivrance des services publics, par exemple en rénovant leurs bâtiments ou en repensant les modes de déplacements des agents (recours accru aux transports en commun, électrification de la flotte de véhicules de service et de fonction, encouragement du covoiturage et de l’écomobilité). Certaines d’entre elles exercent par ailleurs la mission cruciale de la mise en œuvre sur les territoires des politiques publiques environnementales (restauration collective, développement de pistes cyclables ou des transports collectifs). Elles assurent souvent un rôle de conseil et d’expertise auprès des élus.

La plupart des agents de la fonction publique, bien au-delà des seuls fonctionnaires de l’administration environnementale, ont déjà pris conscience de ce rôle d’impulsion et d’exemplarité. C’est de ce constat que sont nés, au cours des cinq dernières années, plusieurs collectifs et associations, comme Une fonction publique pour la transition écologique (FPTE), afin de fédérer les agents publics qui souhaitent accélérer la transition écologique dans les services publics, retrouvant ainsi un alignement entre valeurs et missions.

Dans cette optique, la plupart de ces collectifs ont pour ambition d’animer des réseaux, de partager des pratiques et des expériences, de formuler des propositions et de faire, depuis l’intérieur, un plaidoyer auprès de la puissance publique. Les études et les enquêtes que ces associations réalisent régulièrement constituent des sources d’information précieuses sur l’état de mobilisation de la fonction publique sur les questions environnementales.

Une enquête

Menée à l’automne 2022, la dernière enquête FPTE évalue plus précisément le niveau d’engagement dans toutes les administrations publiques en faveur de la transition. Les résultats révèlent que les agents, tout en reconnaissant que la transition de l’administration est amorcée, réclament toutefois une forte accélération de la dynamique. Ils veulent des objectifs plus ambitieux, des formations plus transversales, approfondies et systématiques, des moyens dédiés. Ils appellent surtout à la mise en cohérence urgente des politiques publiques sectorielles et à un vrai portage politique par les décideurs, qu’ils soient élus ou hauts fonctionnaires4.

La fonction publique territoriale et la fonction publique d’État sont majoritaires parmi les répondants. Cependant, dans les trois versants, 75 % des enquêtés n’ont pas un poste en lien direct avec la transition environnementale. Leur participation à l’enquête « exprime leur prise de conscience individuelle de la nécessaire transition et leurs attentes quant à une plus forte inscription de cette nécessité dans leur collectif professionnel ». Pour le quart des répondants qui exercent une activité directement liée à la transition environnementale, il s’agit principalement de chargés de missions, telles que mobilité, mobilité durable, développement durable, responsabilité sociétale des entreprises (RSE), transition, transition écologique, etc. L’existence de ces profils de chargés de mission dédiés témoigne certes d’une prise en compte croissante de la transition écologique dans le secteur public. Néanmoins, elle indique en creux que le sujet reste considéré comme « technique », et n’est pas encore porté de façon transversale et politique dans les organisations.

Le fait qu’à peine 60 % des répondants, qui tous s’intéressent au sujet et se sentent concernés, se considèrent suffisamment formés confirme leur besoin de renforcer leurs compétences. « Par ailleurs, les modalités d’acquisition de compétences et de connaissances sur le sujet ont eu lieu, jusqu’à présent, quasi exclusivement en dehors du cadre professionnel. » Les répondants sont en effet majoritairement engagés à titre personnel dans la transition environnementale, que cela soit dans un cadre associatif, notamment via le « Shift Project » ou la « Fresque du climat », ou encore par des pratiques personnelles et familiales. « Ce niveau d’engagement traduit une aspiration à réconcilier et à réaligner valeurs privées et professionnelles, et la frustration de ne pas pouvoir le faire. »

Du point de vue des enquêtés, la faiblesse de l’engagement des administrations s’explique avant tout par un défaut de gouvernance et de priorisation.

Parmi les raisons identifiées expliquant un tel découplage, 62 % des répondants estiment la prise de conscience de leurs administrations encore insuffisante. La mise en œuvre de la transition écologique au sein des administrations est jugée, elle aussi, majoritairement insuffisante (52, 9 %), si ce n’est balbutiante, voire inexistante (26, 6 %), soit plus de trois quarts des répondants. Le regard sur la dynamique à l’œuvre n’est pas unanime : 49, 5 % des répondants constatent une amélioration de l’action de leur administration, quand 40 % la jugent stationnaire. Du point de vue des enquêtés, la faiblesse de l’engagement des administrations s’explique avant tout par un défaut de gouvernance et de priorisation. Parmi les autres raisons, le manque de moyens juridiques, humains ou financiers revient de manière récurrente. La méconnaissance des enjeux et des solutions par les responsables hiérarchiques est aussi fréquemment citée comme un frein.

Questionnés sur les actions prioritaires à engager, les agents citent les économies d’énergie et de ressources, l’adaptation face au changement climatique et la formation continue. Parmi les suggestions libres, ils proposent des mesures concrètes (décarbonation, sobriété, écomobilité, etc.) ainsi que de nouveaux modes d’organisation (co-développement, groupes de travail, évaluations d’impact, participation de proximité, etc.) et des actions pouvant avoir un effet sur les acteurs en dehors de l’administration (achats responsables, écoconditionnalité des subventions, etc.).

Par son profil, une majorité de répondants s’estime apte à sensibiliser ses collègues et supérieurs. Toutefois, peu se sentent capables de mettre en œuvre seuls des actions au sein de leur équipe ou de conseiller un décideur, notamment dans la fonction publique territoriale. Les principaux besoins identifiés pour agir sont en cohérence avec les constats révélés par l’enquête : des cadres stratégiques forts impulsés par les décideurs, qu’ils soient élus ou supérieurs hiérarchiques, davantage de formations, ainsi que des occasions de partage de bonnes pratiques avec des pairs. Le besoin de moyens juridiques, humains et financiers dédiés est fortement exprimé. Les formations souhaitées portent sur un large éventail de compétences allant de la capacité à trouver des solutions et à les déployer, l’acquisition des méthodologies adaptées, aux connaissances systématiques et pluridisciplinaires, jusqu’à celles des obligations légales et réglementaires des administrations.

Propositions

S’appuyant sur les résultats de l’enquête, l’association Une fonction publique pour la transition écologique a formulé plusieurs propositions visant à créer les conditions pour que les agents publics désireux d’accélérer la transition écologique puissent se regrouper, échanger et partager leurs pratiques. Ces moments doivent être facilités, aussi bien en libérant du temps qu’en permettant l’organisation de cercles d’échanges dans le contexte professionnel. Le besoin est fortement exprimé. Il est nécessaire d’assurer la légitimité des fonctionnaires engagés dans la transition environnementale en tant qu’experts et non comme « militants » de la cause environnementale. Le déploiement d’un plan de formation continue de l’ensemble des agents publics de toutes les fonctions publiques et catégories doit être accéléré.

La formation des hauts fonctionnaires est une première étape indispensable et nécessaire, mais loin d’être suffisante. Le manque d’implication des dirigeants publics constaté doit être combattu à l’aide de différents leviers, qu’il s’agisse d’impulsions politiques claires et cohérentes, de moyens dédiés et de long terme, ou d’une montée en puissance de la formation continue. Déployer un plan de formation massif des élus pour qu’ils prennent conscience des enjeux et portent la transition apparaît comme une étape indispensable pour une coopération efficace entre les élus et l’administration. Enfin, l’enquête appelle à engager une révision des modalités de gestion des carrières afin d’inciter les dirigeants à prendre à bras-le-corps ces sujets par des indicateurs explicitement inclus dans la manière de servir, au moment des entretiens annuels d’évaluation, des attributions des primes et des décisions d’avancement, tous statuts et grades confondus.

À mesure de la progression de la formation et de la sensibilisation des agents au sujet, et en l’absence d’une mise en cohérence rapide des politiques publiques, le risque de dissonance cognitive pour les agents publics risque de croître. Seul l’engagement réel, cohérent et de long terme de la puissance publique dans la transition permettra d’éviter une telle situation.

• 1. Une étude évaluait ainsi les possibilités de réduction de l’empreinte carbone personnelle entre – 20 % et – 45 %, ce dernier pourcentage étant obtenu par un « engagement personnel héroïque » : voir César Dugast et Alexia Soyeux (sous la dir. de), « Faire sa part ? Pouvoir et responsabilité des individus, des entreprises et de l’État face à l’urgence climatique » [en ligne], Carbone 4, juin 2019.
• 2. Jean de La Fontaine, « Le vieillard et ses enfants », Fables, Livre IV, fable 18, 1668.
• 3. Les simulateurs ou calculateurs d’empreinte permettent d’évaluer l’empreinte carbone individuelle. Le plus utilisé est « Nos gestes climat », développé par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) en partenariat avec l’Association pour la transition Bas Carbone (ABC).
• 4. Pour des résultats complets, voir « Quel est le niveau d’engagement réel des administrations publiques dans la transition écologique ? » [en ligne], Une fonction publique pour la transition écologique, 17 janvier 2023. Nous en profitons pour remercier les membres de l’association impliqués dans cette étude, en particulier Marc Abadie, Nelly Dufour, Christine Moro, Léo Nicollet, Élodie Texier, Banta Tiera et Jean-Baptiste Turmel.