Changer la République ou changer de république ?

Il est devenu un lieu commun de dénoncer une centralisation inouïe entre les mains du président de la République, sans que le sujet institutionnel ne soit pourtant abordé, ni que l’on semble prêt à changer radicalement l’exercice du pouvoir. La présidentielle semble désintéresser jusqu’aux candidats eux-mêmes, prompts à exprimer leur lassitude face à l’état du débat public, notamment à gauche, alors que cette élection occupe le devant de la scène et cristallise la vie politique tous les cinq ans. Les ressorts de cette crispation sont bien plus complexes que la seule mécanique constitutionnelle (la structuration du paysage médiatique, par exemple, mériterait d’être interrogée, de même que les discours qui accompagnent la centralisation du pouvoir, les collectivités territoriales demeurant inlassablement réduites à des gestionnaires jugées incapables de politique). Mais la nécessité du changement est obscurcie par des présupposés entretenus de longue date sur la nature du régime, à tel point qu’il ne s’agit plus de se demander comment changer la V^e République, mais s’il ne faut pas changer de république.

Les discussions sont étonnamment réduites à une palette étroite de possibilités : le régime présidentiel assumé, la VI^e République proposée par Jean-Luc Mélenchon, des modalités participatives adjointes au sein du régime existant ou à un nouveau régime associé à une transformation de nos imaginaires politiques. Il y a un effet d’évitement dans l’offre politique française, qui préfère entretenir des débats stériles sur des mots-clés souvent équivoques (la laïcité, la nation, la souveraineté, le « wokisme »), quand bien même le pouvoir d’achat ou les inégalités sociales intéressent plus les électeurs. Un questionnement politique sérieux doit pourtant interroger les conditions mêmes de la vie politique, ce « lieu vide du pouvoir1  » qu’une démocratie, par nature incertaine, doit être. Quelques réarrangements institutionnels ne suffiront pas à dépasser le désaveu de la République et l’inanité de l’échéancier quinquennal. C’est de notre propension à quitter le réflexe de l’incarnation personnelle dont il s’agit.

Les législatives plus que les présidentielles

La coïncidence des élections présidentielle et législatives, décidée en 2000 après le raccourcissement du mandat présidentiel à cinq ans, est souvent jugée coupable de l’accentuation du fait majoritaire2, par lequel une majorité soutient le président et lui donne de larges pouvoirs. Il est vrai que le système politique français semble plus parlementaire en période de cohabitation, lorsque les majorités présidentielle et législative ne coïncident pas3. Mais il ne faut pas oublier que ces périodes sont restées exceptionnelles et ont laissé subsister des moments de fort pouvoir présidentiel. Notre problème institutionnel réside surtout dans le fait que le Premier ministre est nommé par le président de la République et que le gouvernement est nommé par eux. Certes, l’Assemblée nationale peut recourir à une motion de défiance à l’égard du gouvernement, mais cela ne constitue ni un vote d’investiture qui lierait l’exécutif à la chambre, ni un pouvoir qui puisse être exercé aisément. En effet, dans l’exécutif bicéphale de la V^e République, le président de la République est irresponsable politiquement (il ne peut être démis), alors qu’il détient le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale et siège au Conseil des ministres.

Ce déséquilibre fondamental a empêché la France de devenir un régime à l’anglaise, où le Premier ministre, s’il détient le pouvoir de dissoudre, le fait rarement, puisqu’il met alors fin à son gouvernement ; et ce dernier est rarement démis par des députés, puisqu’ils remettent alors leur mandat en jeu. Mais en Allemagne, en Italie et en Suède, le pouvoir de dissolution revient au chef d’État, qui joue le rôle d’arbitre en cas de crise sans pour autant gouverner. Si les mandats étaient à nouveau dissociés en France, les possibilités de cohabitation nuanceraient le pouvoir du président, en ouvrant l’éventualité d’un gouvernement différent de sa couleur politique, comme cela est arrivé par le passé, mais il resterait la possibilité que les électeurs choisissent son camp, à l’échéance ordinaire ou après une dissolution. Surtout, cette voie manque un enjeu majeur de la vie politique française ou européenne à venir, à savoir qu’avec la dislocation des grands partis de gouvernement, le vote n’est plus perçu comme l’expression d’une affiliation traditionnelle : il faudra donc sans doute composer des coalitions à l’avenir. Le simple décalage des mandats ne résoudrait pas nos problèmes, car la situation antérieure à 2000 n’existe plus.

À l’inverse, quel crédit faut-il accorder au projet d’une République parlementaire ? Celle-ci nécessiterait de couper les liens entre le gouvernement et la présidence, réduite à un rôle symbolique – mais le symbole n’a rien d’anodin et, comme en Allemagne ou en Italie, le président jouerait un rôle fondamental pour trancher les conflits et éviter la vacance du pouvoir, ce qui assure la stabilité qui caractérise tout régime de ce type, contrairement à l’idée reçue, issue de quelques dérives de la IV^e République grossies par les gaullistes pour justifier la V^e. De même, l’élection du président au suffrage universel direct peut très bien s’accorder avec un système parlementaire, comme dans beaucoup de pays Européens, par exemple en Allemagne4. L’esprit du texte ou l’attachement des Français au régime est bien plus une fiction visant à justifier les présupposés du présidentialisme qu’une vérité immuable et naturelle, qui semble de toute façon de plus en plus contestée par l’abstention croissante et la défiance exprimée envers les institutions. En 2008, le comité Balladur avait envisagé d’inscrire la « pratique existante », selon laquelle le président peut démettre le Premier ministre, et avait rejeté le régime présidentiel, faute d’une culture du compromis. Le comité s’en était tenu à suggérer de préciser les articles 5, 20 et 21 de la Constitution pour que le président définisse la politique de la nation et que le Premier ministre la conduise5. Mais les mots ne font pas un système et la pratique du pouvoir n’est qu’un produit de l’histoire qui peut être changé si on l’accompagne de réformes institutionnelles.

On entend trop souvent que la V^e République serait devenue présidentielle en 1962 (avec l’élection au suffrage universel du président), mais ce n’est qu’un élément qui, conjugué à d’autres déséquilibres, a produit le régime hybride que l’on connaît. Aussi ce mythe des origines amalgame-t-il, toujours dans une finalité justificatrice, la vision gaullienne du pouvoir avec l’hyperprésidence contemporaine. La V^e République est tout entière un bricolage de multiples traditions aussi contradictoires que le parlementarisme français traditionnel, le culte du chef issu d’une relecture de la monarchie où le roi assume le destin des français dans le péril – une idée très forte aujourd’hui, dès lors que l’urgence gouverne – et l’élitisme bureaucratique de la reconstruction pendant l’après-guerre – à une époque où les politiques publiques sont devenues une affaire d’expertise, à l’ère de Sciences Po et de l’École nationale d’administration. En 1974, le doyen Vedel notait déjà que « l’avenir est vraisemblablement à l’effacement de la distinction entre la Politique et la politique, à la disparition de cette fausse idée de l’arbitrage […] Une société moderne est un entrelacs trop complexe pour qu’il soit possible de commander ici et d’arbitrer là. Volens nolens, le chef de l’État devra entrer dans le détail des affaires publiques6. » Le juriste poursuivait avec une métaphore : imagine-t-on un arbitre, comme se revendiquait de Gaulle, qui surgisse de temps à autre sur le terrain pour saisir la balle et marquer les buts ? Il appelait ainsi à un régime présidentiel, en postulant qu’avec de nouvelles institutions, les partis seraient obligés de former sinon deux camps, au moins des fédérations7.

François Hollande, tout en reconnaissant l’importance des coalitions, proposait récemment un régime présidentiel dans lequel, comme aux États-Unis, les pouvoirs exécutif et législatif ne pourraient plus interagir par la dissolution, la confiance accordée au gouvernement ou l’initiative exécutive de la loi8. Toutefois, les contre-pouvoirs au président américain sont la séparation des pouvoirs vis-à-vis du Congrès autant que vis-à-vis des juges, très puissants, et des États fédérés, qui gèrent en réalité une grande part des affaires courantes. Dans le centralisme français, un tel régime risquerait surtout de réduire la légitimité du Parlement, s’il était incapable de former un pouvoir autonome face à l’exécutif ou de provoquer des blocages si les deux pouvoirs ne s’entendent pas (paradoxalement, François Hollande a connu une quasi-cohabitation avec des « frondeurs » au sein de sa majorité et n’aurait rien pu faire s’il n’avait pu forcer la main du Parlement avec l’usage de l’article 49 et la maîtrise de l’ordre du jour à l’Assemblée). Le risque est alors de maintenir une culture du chef, dont rien ne dit que l’on ne pourrait en changer, pour se délivrer de l’inévitable « consulat plébiscitaire9  ». Autant supprimer l’élection présidentielle et privilégier un véritable régime parlementaire, puisque cette élection ne garantit ni la démocratie, ni même la stabilité du régime10 ou bien seulement au prix d’une méfiance envers les institutions.

Le piège du présidentialisme

La crise sanitaire et la guerre en Europe aidant, le président Macron est devenu l’incarnation d’un pouvoir technocratique et apolitique, aggravant le centralisme décisionnel à l’Élysée11. Le chef de l’État peut glisser sur les idéologies – un terme aujourd’hui bien opportunément connoté – dans une pratique qui vise avant tout à capter les électorats et les élus proches du centre à gauche puis à droite et à renvoyer toute opposition aux extrêmes. L’historien Pierre Serna a qualifié d’extrême centre cet appel d’un chef à une bourgeoisie effrayée en vue de dépasser une polarisation politique jugée néfaste : une « République subtilement autoritaire » viserait alors à rétablir la stabilité, en mettant de côté le parlementarisme (jugé inefficace face aux crises) et les corps intermédiaires et les notables de la décentralisation (jugés oligarchiques)12. Aussi, une lecture idéologique du blocage actuel n’incrimine pas tant l’alignement des mandats ou l’équilibre constitutionnel que la formation d’un consensus libéral entre droite et gauche à partir des années 1980, rendant l’alternance peu désirable13. Le clivage n’a pas disparu, mais il a perdu de son sens et surtout ne permet plus de démarquer deux blocs partisans. Les tentatives de recréer des blocs idéologiques, alors interprétés comme des oppositions au système, attirent des électeurs par adhésion autant que pour l’espoir de redonner de la clarté au jeu politique par le vote, faute de propositions institutionnelles crédibles dans le débat public.

Face à un extrême centre concentré sur la gestion pragmatique du pouvoir, les candidats à la présidentielle de 2022 cherchent avant tout à se positionner stratégiquement pour les législatives, qui permettent encore le financement crucial des partis et, surtout, la formation d’une majorité gouvernante ou d’une coalition au pouvoir. Le problème de cette approche est qu’elle entretient la segmentation de l’électorat, puisque chacun vise sa sociologie propre et réduit la campagne présidentielle à un jeu à sommes nulles, où les programmes consistent en des mesures de circonstances. Nul projet de société, peu de chances de réunir un électorat sur un idéal de cohésion. Cinq années durant, les oppositions ont pourtant d’abord pensé à l’investiture présidentielle plutôt que de constituer une force capable de remporter les législatives. Le débat public se cristallise sur les candidatures, quand bien même leur incapacité à former une majorité parlementaire ou une coalition et donc à gouverner n’est jamais interrogée, sans parler d’une assise territoriale souvent inexistante, comme si la présidentielle emportait l’avenir politique de tout le pays.

C’est que le gouvernement, confondu avec la présidence, est également confondu avec l’État, alors même qu’il relève bien plutôt des rapports entre l’exécutif et le législatif. La crise sanitaire a encore renforcé la technocratie. Les crises actuelles ne sont pourtant pas tant le produit des faits que d’une manière d’envisager la normalité dans la chose publique : on est tenté de se dire que face à une épidémie, à la guerre ou au changement climatique, seule une personne forte incarnant la nation pourrait prendre les choses en main. Pourtant, les régimes parlementaires socio-démocrates ne connaissent pas plus de défaillances face aux crises que les régimes centralisés aux mains d’une oligarchie, d’une technocratie ou d’une autocratie : l’efficacité est une puissante idéologie qui vise sa propre fin et menace les démocraties les plus anciennes14. La souveraineté nationale joue ensuite le rôle d’une justification, alors que l’on peut estimer que la légitimité de l’État tient à l’interdépendance sociale dont il est le réceptacle15, à l’acceptabilité rationnelle de ses prémisses en lieu et place de la transcendance des notions métaphysiques16. Dans la démocratie libérale représentative, la légitimité provient plutôt de la capacité à rassembler un électorat autour d’une majorité forte, mais ce n’est plus notre pratique : la vingtaine de pourcent d’un premier tour de l’élection présidentielle semble suffire à diriger le pays pour cinq ans aux yeux de beaucoup de candidats et de commentateurs.

Il n’est pas étonnant que la politique ou les institutions suscitent la défiance avec une légitimité si étroite. Pour la maintenir artificiellement, on invoque le peuple ou la nation comme s’il s’agissait de constructions monolithiques irréelles bien éloignées de l’idée de démocratie17. On s’étonne que ces édifices séduisent aujourd’hui jusqu’à la gauche radicale, alors qu’ils servent, depuis la Révolution française, à justifier le pouvoir représentatif18. L’idéologie qui maintient la coïncidence entre le système sociopolitique et l’organisation du pouvoir a conquis les dirigeants des formations radicales qui, eux aussi, réduisent l’horizon démocratique à la victoire présidentielle. On ne peut que rappeler l’exigence du Manifeste du parti communiste, selon laquelle les ouvriers n’ont pas de patrie19. Il n’est pas anodin que Marine Le Pen propose une révision constitutionnelle, par référendum, visant à protéger « la composition et l’identité du peuple français » face à l’immigration. La rhétorique du peuple sert depuis longtemps à l’extrême droite à justifier ses positions, quand bien même elle ne parvient pas à rassembler les électeurs hors de l’élection présidentielle et donc à détenir une majorité parlementaire. Là encore, l’idée de peuple masque la réalité des rapports de pouvoir. Mais, au-delà de l’anathème, force est de constater que les dirigeants politiques comme les juristes restent attachés aux termes indéterminés du passé sans repenser le sens actuel du politique.

Les voies d’une réinvention démocratique

Les changements internes au régime sont insuffisants si l’on souhaite dépasser le blocage idéologico-institutionnel actuel, même s’ils peuvent être désirables. Le référendum d’initiative citoyenne, pour intéressant qu’il soit, surtout dans une forme délibérative20, reste un supplétif national qui ne changera pas la pratique du pouvoir. La convention citoyenne pour le climat a surtout été un instrument au service de la présidence, avec un tirage au sort qui tient plus de l’élitisme cognitif que de la participation du plus grand nombre ou d’une représentativité réelle21. C’est le même élitisme que risque de reproduire la confiance donnée au juge et au seul État de droit pour résoudre les apories de la démocratie contemporaine, ou encore aux comités d’expert et aux assemblées citoyennes consultatives22. Quelles que soient les modifications apportées à la V^eRépublique par un processus constituant, telles que celles qui, en 2008, devaient rééquilibrer le régime en faveur du Parlement et du juge constitutionnel, ou la rénovation de la fabrique de la loi et l’élection d’une partie des députés à la proportionnelle23, la logique implacable du régime combinée à l’idéologie de l’efficacité technocratique prévaudra tant que nous n’aurons pas radicalement changé de République24. Saupoudrer un régime primo-ministériel d’un peu de participation nationale, tout en conservant la fonction présidentielle et la personnalisation du pouvoir, a peu de chances de changer quoi que ce soit. Paradoxalement, la proposition d’une VI^e République parlementaire vient d’une France insoumise isolationniste, rétive à l’horizontalité au profit d’un chef, et dont la dialectique populiste est inspirée de l’hyper-présidentialisme latino-américain25.

Face au risque centralisateur et décisionniste, il faudrait dissocier État et gouvernement. On ne peut pas seulement y opposer un anarchisme incapable de s’organiser au-delà des événements contestataires ou constituer des lieux refuges comme les « zones à défendre », quand bien même tous sont nécessaires à la réinvention des formes démocratiques. Mais il s’agit ensuite d’instaurer une manière de gérer la vie de la société qui soit effective et efficace, tout en s’éloignant de la centralisation oligarchique du pouvoir qui dévitalise la démocratie : c’est la voie du municipalisme26. Une autre voie pourrait être celle d’une constituante qui ne se contenterait pas d’être nationale, comme il est parfois proposé sans grande inventivité, mais pourrait exiger une représentativité spécifique, comme récemment au Chili – l’assemblée était paritaire et prévoyait un taux de représentativité ethnique. Ce sont des mouvements sociaux qui, en Amérique latine, dans les années 1990 et 2000, ont inclut dans les constitutions des droits multiples, la pluralité nationale ou encore des pouvoirs participatifs qui forment l’égal décisionnel (et non un supplétif) de la séparation traditionnelle entre exécutif, législatif et judicaire27. Le conseil constituant citoyen islandais de 2011 s’est appuyé sur une stratégie numérique efficace pour échanger sur les propositions, donnant lieu à des dispositions innovantes. À une échelle plus vaste, on pourrait imaginer des comités constitutionnels locaux, puis de futures assemblées locales décisionnaires, organisés selon une forme confédérale ou, à tout le moins, réellement décentralisée.

Il s’agirait de distinguer l’État des modes de gouvernement en les décentralisant réellement, tout en choisissant un pluralisme constitutionnel qui reconnaîtrait les Français dans leur diversité et non sous la seule fiction universaliste d’un peuple unique, reprise par la République autant que par les discours réactionnaires. Notre vision du peuple, de la nation, de la souveraineté, de l’État et in fine du chef découle en partie de ce refus d’une réinvention du demos. En dépassant ces présupposés, il devient possible d’arrimer l’action politique aux luttes qui font, au quotidien, avancer les causes sociales et sociétales, en réinventant à la fois la notion de domination et les moyens d’en sortir par l’action collective, plutôt que par la force ou la verticalité. Car elles ne sont éloignées du politique qu’en ce qu’elles tranchent avec la manière de penser du personnel élu ou ministériel, occupé à la gestion des affaires courantes et aux échéances électorales : le blocage institutionnel actuel provient sans doute plutôt des représentants, qui ne semblent pas vouloir changer les coordonnées du régime qui les nourrit, que des causes associées à tort à l’imaginaire français, à la tradition ou à l’impossibilité de dépasser l’arrangement constitutionnel de 1962-2000. Les Français, en particulier les jeunes, sont bien plus investis politiquement qu’un certain discours tend à le laisser croire, qui écarte pourtant ainsi les luttes sociales et sociétales qui sont des réserves de savoir citoyen. Notre démocratie devrait pouvoir donner leur pleine puissance de signifiant politique aux forces vives du monde non partisan, qui fait aujourd’hui pression de l’extérieur sur le climat, le genre ou les inégalités socioéconomiques.

• 1. Claude Lefort, Essais sur le politique (xix^e-xx^e siècles), Paris, Seuil, 1986, p. 17.
• 2. Voir Jean-Marie Denquin, « Constitution politique et fait majoritaire », Jus Politicum, n° 24, mai 2020, p. 171-180.
• 3. Marie-Anne Cohendet, « Cohabitation et Constitution », Pouvoirs, n° 91, septembre 1999, p. 33-57.
• 4. Marie-Anne Cohendet, Le Président de la République, Paris, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2e édition, 2012, p. 10-17.
• 5. Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, Une V^e République plus démocratique, Paris, Fayard/La Documentation française, 2008, p. 27-35. Actuellement, l’article 21 se contente de dire que le Premier ministre « dirige l’action du gouvernement », tandis que l’article 20 affirme que « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ».
• 6. Georges Vedel, « Les sources idéologiques de la Constitution de 1958 » [1959], dans André de Laubadère, André Mathiot, Jean Rivero et Georges Vedel, Pages de doctrine, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1980, p. 499.
• 7. Georges Vedel, « Vers le régime présidentiel ? », Revue française de science politique, vol. 14, n° 1, février 1964. p. 20-32.
• 8. François Hollande, Répondre à la crise démocratique, Paris, Fayard/Terra Nova, 2019.
• 9. Georges Vedel, « Vers le régime présidentiel ? », art. cité, p. 21.
• 10. Pierre Brunet et Arnaud Le Pillouer, « Pour en finir avec l’élection présidentielle » [en ligne], La Vie des idées, 4 octobre 2011.
• 11. Voir le dossier de la revue Pouvoirs, « L’Élysée », n° 180, 2022/1.
• 12. Pierre Serna, L’extrême centre ou le poison français (1789-2019), Paris, Champ Vallon, coll. «  L’Esprit libre  », 2019. Mais voir aussi Olivier Rozenberg, « Clivage droite/gauche et V^e République : une longue tournée d’adieux ? », Pouvoirs, vol. 179, n° 4, 2021, p. 29-43.
• 13. Philippe Raynaud, L’Esprit de la V^e République. L’histoire, le régime, le système, Paris, Perrin, 2017, p. 158-175.
• 14. Telle est la caricature proposée par le décisionnisme de Carl Schmitt, selon lequel le pouvoir souverain est celui qui décide de l’exception. Voir la critique de Giorgio Agamben, Homo Sacer 1. Le pouvoir souverain et la vie nue, trad. par Marilène Raiola, Paris, Seuil, 1997. Mais voir aussi Jean-Claude Monod, Toni Negro et Jean Zaganiaris, « Décision, exception, constitution : autour de Carl Schmitt », Mouvements, n° 37, 2005/1, p. 72-92 ; et Jean-François Kervégan, Que faire de Carl Schmitt ?, Paris, Gallimard, coll. « Tel », 2011.
• 15. Léon Duguit, Manuel de droit constitutionnel. Théorie générale de l’État, Paris, Boccard, 4^e édition, 1923, p. 8-30.
• 16. Jürgen Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes [1992], trad. par Christian Bouchindhomme et Rainer Rochlitz, Paris, Gallimard, 1997, p. 9-14.
• 17. Catherine Colliot-Thélène, La démocratie sans démos, Paris, Presses universitaires de France, 2011.
• 18. Pierre Brunet, Vouloir pour la Nation. Le concept de représentation dans la théorie de l’État, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2004.
• 19. Karl Marx et Friedrich Engels, Le manifeste du parti communiste, trad. par Gérard Cornillet, Paris, Messidor/Éditions sociales, 1986, p. 83.
• 20. Loïc Blondiaux, Marie-Anne Cohendet, Marine Fleury, Bastien François, Jérôme Lang, Jean-François Laslier, Thierry Pech, Quentin Sauzay et Frédéric Sawicki, « Le Référendum d’initiative citoyenne délibératif » [en ligne], Terra Nova, 18 février 2019.
• 21. Matthieu Febvre-Issaly, « La Convention citoyenne, l’innocence au pouvoir ? » [en ligne], Esprit, juin 2020.
• 22. Voir, par exemple, Dominique Rousseau, Six thèses pour la démocratie continue, Paris, Odile Jacob, 2022, notamment p. 157-161. Voir aussi Dominique Bourg (sous la dir. de), Inventer la démocratie au xxi^e siècle : l’Assemblée citoyenne du futur, Paris, Les Liens qui libèrent, 2017.
• 23. Pour un panorama des enjeux de ces changements au sein du régime, voir Denis Baranger, « La Constitution de 2022 à 2027 : les réformes institutionnelles à faire et à ne pas faire » [en ligne], Jus Politicum Blog, 21 et 25 février 2022.
• 24. Guy Carcassonne, « Immuable V^e République », Pouvoirs, n° 126, 2008/3, p. 27-35.
• 25. Voir Rémi Lefebvre, « Que sont devenus les partis-mouvements ? La France insoumise et La République en marche depuis 2017 », Esprit, janvier-février 2022, p. 167-178.
• 26. Murray Bookchin, La révolution à venir. Assemblées populaires et promesses de démocratie directe, préface d’Ursula Le Guin, introduction de Debbie Bookchin et Blair Taylor, trad. par Benoît Gaillard et alii, Marseille, Agone, coll. « Contre-feux », 2022. Voir aussi Matthieu Febvre-Issaly, « L’État face à son impuissance », Esprit, avril 2021, p. 45-51.
• 27. Detlef Nolte et Almut Schilling-Vacaflor (sous la dir. de), New Constitutionalism in Latin America: Promises and Practices, Farnham, Ashgate, 2012.