L’insécurité alimentaire en Afghanistan

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La famine en Afghanistan touche près de la moitié de la population, particulièrement les femmes, déjà privées de droits par le régime taliban. L’agriculture vivrière, qui souffre de la pénurie de surfaces exploitables et de l’emballement démographique, est désormais concurrencée par la culture du pavot, dans un contexte où les organisations humanitaires peinent à dispenser leur aide.

Un an après la prise de pouvoir par les talibans, l’insécurité alimentaire est gravement préoccupante pour des millions d’Afghans1. L’ombre d’une famine massive, comparable à celle que le pays avait déjà connue en 19722, plane à nouveau. Les mécanismes structurels qui construisent l’équation de la faim dressent un large état des lieux des défis majeurs qui attendent le nouveau régime religieux. Avant la chute de Kaboul, déjà, un tiers des Afghans se trouvaient dans une situation d’insécurité alimentaire et un million d’enfants souffraient de malnutrition aiguë. Aujourd’hui, plus de 90 % de la population est susceptible de passer sous le seuil national de pauvreté3. Ce sont 19, 7 millions de personnes, soit près de la moitié de la population, qui sont en situation d’insécurité alimentaire, dont 6, 6 millions en situation d’« urgence4 ». C’est le nombre le plus élevé de tous les pays du monde à risque de conditions proches de la famine. 3, 9 millions d’enfants de moins de cinq ans souffrent de malnutrition aiguë, dont plus d’un million de la forme la plus sévère, mettant leur vie directement en péril.

Si les récentes mesures attentatoires à la liberté des femmes devaient se prolonger ou s’aggraver, alors la faim pourrait avoir pour elles des conséquences plus inquiétantes encore. En plus des restrictions imposées à un grand nombre de leurs droits, parmi lesquels l’éducation, la menace de l’insécurité alimentaire les touche plus directement. De manière générale, il existe une corrélation entre inégalités de genre et insécurité alimentaire. En Afghanistan, ce constat est renforcé par les obstacles auxquels les femmes sont quotidiennement confrontées. L’obligation, pour les voyages excédant certaines distances, d’être accompagnées d’un mahram – un « chaperon » – limite leur capacité à accéder à l’aide humanitaire, notamment les points de distribution alimentaire, et aux services médicaux qui peuvent sauver des vies.

Le premier budget de l’émirat islamique est à l’image de ses ressources en denrées alimentaires : famélique. La fuite des compétences, la place qui sera accordée aux femmes et au déploiement de leur activité, dans le domaine de la santé en particulier, soulèvent des doutes quant à la capacité du régime à résoudre une équation économique et politique complexe, dont il ne porte pas la seule responsabilité. La situation actuelle plonge ses racines dans l’histoire violente des dernières décennies.

La dégradation de l’agriculture vivrière

L’équation alimentaire repose sur une réalité intangible : dans ce pays de 650 000 km², seulement 12 % des terres sont considérées comme cultivables là où, à titre de comparaison, 50 % des surfaces le sont en France.

Les faibles surfaces exploitables s’appuient sur un système d’irrigation traditionnel, vital pour canaliser l’eau pluviale et les cours d’eau. Or ce système a fait l’objet de multiples dégradations, dont les premières remontent à la réforme agraire avortée du nouveau régime communiste arrivé au pouvoir en 1978. À partir de 1979 et de l’entrée de l’Armée rouge, puis durant les différents conflits qui ont émaillé la vie du pays jusqu’à la seconde accession au pouvoir des talibans en août 2021, la pose de mines et la dégradation volontaire des réseaux d’adduction d’eau – stratégies délibérées des différents belligérants pour asphyxier certains territoires – ont rendu plus tendue encore la pression sur les surfaces cultivables.

À ces évolutions s’ajoute l’explosion démographique qu’a connue l’Afghanistan depuis vingt-cinq ans, faisant du pays l’un des champions mondiaux de la natalité. Quand les talibans prennent le pouvoir en 1996, il compte 18 millions d’habitants, pour 38 millions aujourd’hui. Cette réalité démographique n’est peut-être pas sans lien avec les préoccupations qui pèsent sur la poursuite, ou non, de la scolarisation des filles, et sur leur accès à l’Université. Car, comme le montrent bon nombre de données internationales, il existe des liens étroits entre la scolarisation des jeunes femmes, l’accès à la contraception et le contrôle des naissances5.

La conflictualité qui prévaut dans le pays depuis maintenant plus de quarante ans, au gré des rivalités régionales ou mondiales dans lesquelles la population s’est retrouvée piégée, s’accompagne d’un exode rural chronique et massif. Depuis 1996, il n’est jamais descendu en-dessous de 150 000 personnes déplacées par an, avec des pics de plus d’un million en 2001 et 20146. D’après le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 700 000 personnes sont venues grossir ces chiffres en 2021.

Ces déracinements ont eu pour corollaire une forte progression du taux d’urbanisation, passé de 15 % en 1996 à 30 % en 2021, avant l’accès au pouvoir des talibans. Cette nouvelle population urbaine et péri-urbaine pauvre, coupée de ses réseaux de solidarité familiaux et communautaires, victime par ailleurs de la dégradation économique et des bas salaires – jusqu’à il y a peu versés par la coalition –, est particulièrement exposée aux effets de la pénurie alimentaire.

La culture du pavot

Les surfaces consacrées à la culture du pavot n’ont cessé de progresser depuis 1979 et l’entrée de l’Armée rouge. Aucune période de l’histoire récente ne fait exception : occupation soviétique (1979-1989), effondrement du régime communiste afghan du président Najibullah (1989-1992), période des « seigneurs de la guerre » (1992-1996), premier gouvernement taliban (1996-2001), coalition internationale, d’abord sous commandement des États-Unis puis de l’Otan (2001-2021). Sur quatre décennies, à l’exception anecdotique de l’année 2001, les surfaces consacrées à la culture du pavot connaissent une augmentation constante7.

Cette progression, qui fait peser une tension supplémentaire sur les surfaces consacrées à l’agriculture vivrière, a procédé de différentes logiques, complémentaires et intriquées. Elle s’est d’abord développée dans des provinces d’implantation pashtoune, ethnie qui a largement contribué à la lutte contre le régime communiste et son allié soviétique. Puis le trafic a largement alimenté l’effort de guerre des talibans8. Les statistiques des dernières années montrent que la culture du pavot est aussi devenue une stratégie de survie : la progression des surfaces plantées en pavot a connu une accélération dans les provinces où la pauvreté a le plus progressé, comme celle du Badakhshan, au nord du pays9.

Enfin, le pavot s’est avéré plus résilient face au réchauffement climatique de ces dernières années, argument qui est venu parachever une forme de rationalité adaptative des paysans afghans face à la dégradation politique, économique et environnementale de leur pays. Cette culture s’avère beaucoup plus rentable pour les agriculteurs afghans, car elle rapporte dix à quinze fois plus que celle du blé et consomme moins d’eau, donc coûte moins cher à la production. Mais par-dessus tout, elle se vend très bien et assure la stabilité financière des producteurs.

En 2020, on compte pas moins de 6 300 tonnes d’opium produit, pour une valeur d’environ 2 milliards de dollars. Aujourd’hui, la production de pavot afghan représente entre 6 et 11 % du PIB du pays et 84 % de la production mondiale10.

Les Afghans étaient principalement des producteurs et des vendeurs de pavot. Durant les vingt dernières années, l’Afghanistan a connu plusieurs évolutions, qui ont eu pour effet d’installer le pays dans une véritable position de narco-État, ce qui n’a pas été pas sans conséquences sur la santé de la population. On constate en effet trois évolutions : le passage de la seule production à la transformation du pavot en héroïne et autres dérivés11 ; l’usage de plus en plus répandu de la drogue dans la population afghane ; la diversification avec la production d’autres drogues, en particulier d’une méthamphétamine de qualité médiocre à partir d’un arbuste appelé oman (éphédra12).

On observe ainsi une augmentation notable de la consommation chez les Afghans, dont le taux de consommation de diverses drogues est estimé à 8 %13, soit davantage désormais que le taux de certains pays développés comme la France (consommation estimée à 5 %). Cela entraîne des conséquences graves sur la santé des hommes, des femmes et des enfants. D’après une enquête menée en 2009, 50 % des parents qui consomment de l’opium en donneraient à leurs enfants afin de faciliter le sevrage et de contrôler la faim14.

L’aide internationale

La prise de contrôle du pays par les talibans a entraîné le déploiement de sanctions économiques internationales, parmi lesquelles le gel de 9, 5 milliards de dollars américains d’actifs nationaux et le gel des actifs de la Banque d’Afghanistan15.

Bien que la situation économique se soit détériorée avant la mi-août 2021, les sanctions ont entraîné une crise économique sans précédent, marquée par la perturbation des marchés et des mécanismes financiers et commerciaux. Ces perturbations ont considérablement affecté l’emploi et largement contribué à accroître l’inflation. Elles ont débouché sur une importante crise de liquidité, laissant les populations sans salaire ou sans argent pour acheter de la nourriture.

En d’autres termes, les sanctions internationales sont synonymes de difficultés supplémentaires pour l’ensemble de la population afghane et sa capacité à acheter des produits aussi essentiels que le pain.

Les sanctions à l’égard de certains membres du nouveau gouvernement de facto par le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) et par certains États membres (États-Unis, Union européenne, Royaume-Uni) ont également entraîné des problèmes opérationnels majeurs pour les organisations humanitaires. Leur coordination essentielle avec les ministères du gouvernement les a mis à risque de violations des sanctions de l’ONU et des lois nationales.

En réponse à ces risques pour la communauté humanitaire, le CSNU a adopté en décembre 2021 la résolution 2615, disposant que « l’aide humanitaire et les autres activités visant à répondre aux besoins humains fondamentaux en Afghanistan ne constituent pas une violation » des sanctions relatives à l’Afghanistan. Les États membres étaient tenus de transposer la résolution 2615 dans leur politique nationale.

Si la résolution 2615 ne répond pas à tous les problèmes auxquels les agences humanitaires sont confrontées en Afghanistan, l’adoption de la clause d’exclusion leur a permis de continuer à fournir de l’aide. Une telle exemption est essentielle pour faciliter une action humanitaire rapide et adaptée en Afghanistan.

Si ces mesures sont les bienvenues, les pénuries d’argent et la crise de liquidité conséquentes aux sanctions restent l’un des principaux défis opérationnels pour les ONG. En outre, le phénomène connexe de « dé-risque » (derisking) complique encore la gestion des opérations par son effet paralysant.

S’appuyant sur l’hypothèse que fournir des services bancaires aux organisations humanitaires s’accompagnerait d’un risque élevé de violation des sanctions et les exposerait à des amendes et à une atteinte potentielle à leur réputation, les banques sont devenues extrêmement hésitantes à fournir des transactions bancaires en Afghanistan. En cherchant à atténuer leurs propres risques, elles restreignent ou refusent parfois les transferts bancaires vers les comptes des ONG. Comme récemment rappelé par le patron d’OCHA, l’agence des Nations unies en charge de la coordination des affaires humanitaires, environ 80 % des organisations sont confrontées à des retards dans le transfert de fonds. Deux tiers d’entre elles déclarent que leurs banques internationales continuent de refuser les transferts – exactement ce que les exceptions légales avaient pour vocation d’éviter. Plus de 60 % des organisations citent le manque d’argent liquide disponible dans le pays comme un obstacle aux programmes16.

La difficulté d’accès aux liquidités a un effet sur les canaux de paiement et provoque des ruptures dans les chaînes d’approvisionnement. Cela limite également la capacité des ONG à payer leur personnel afghan et leurs fournisseurs. Plus largement, cette situation fait peser une incertitude sur les opérations humanitaires qui s’appuient sur le secteur privé pour l’approvisionnement, tout en provoquant une augmentation des coûts opérationnels.

Par ailleurs, la prise de contrôle du pays par les talibans s’est également traduite par la suspension immédiate de la plupart des financements d’aide au développement des donateurs internationaux. Contrairement à l’assistance humanitaire, qui vise à répondre aux besoins les plus urgents et à sauver des vies humaines, l’aide au développement implique des programmes structurants de long terme (amélioration de l’accès à l’eau potable, aux soins, à l’électricité, à l’école, etc.), mis en œuvre conjointement avec les autorités nationales.

Or ce sont justement ces financements qui soutenaient la grande majorité des services sociaux. Le retrait international a provoqué le déclin, presque du jour au lendemain, des services et des structures de base de l’État. Cette suspension a sapé les investissements passés et les efforts pour maintenir la capacité institutionnelle, avec un effet dévastateur sur la population afghane.

À ce titre, la viabilité du système de santé existant suscite de grandes inquiétudes. De nombreux établissements de santé fonctionnent à peine ; 18, 1 millions de personnes dans le pays n’ont pas accès aux soins de santé, soit une augmentation de 20 % par rapport à 202117. La contribution de la Banque mondiale était essentielle pour financer le paquet de services de santé de base, de nutrition et de planning familial. De nombreux agents de santé des établissements publics ne sont toujours pas rémunérés, et les médicaments et les équipements font défaut18.

Dans un tel contexte, les « remises migratoires », transferts monétaires provenant de la diaspora afghane, estimée à près de 6 millions de personnes, font office de véritable bouée de survie19.

La circulation des fonds provenant de l’étranger, comme les transferts monétaires à l’intérieur du pays, se déploient largement sur le système traditionnel de l’hawala. Il s’agit d’une méthode informelle de transfert d’argent, notamment à travers les frontières, par le biais d’un réseau de courtiers appelés hawaladars. Selon certaines estimations, 90 % des transactions financières afghanes passent par l’hawala, avec plus de neuf cents prestataires opérant dans tout le pays. Le recours à ce dispositif dans un pays où le système bancaire est paralysé, mais également dans lequel seuls 15 % des individus dispose d’un accès à un compte bancaire – et seulement 7 % parmi la population féminine –, revêt une importance cruciale. Et ce malgré les soupçons qui pèsent sur une pratique accusée d’être par ailleurs un support à différentes activités illicites : aide à des activités terroristes, évasion fiscale, narcotrafic20.

En mai 2022, le gouvernement de l’émirat islamique de l’Afghanistan a publié son budget prévisionnel qui, désormais, sera aligné sur le calendrier solaire. L’année budgétaire sera ainsi dorénavant étalée de mars à mars de l’année suivante. Il est de 2, 5 milliards d’euros, avec un déficit prévu de 490 millions d’euros. Il n’est pas fait état des modalités qui permettront de combler les ressources manquantes21.

À titre de comparaison, la France consacre à ses seules dépenses courantes de santé environ 210 milliards d’euros au profit d’une population de près de 70 millions d’habitants.

Des financements humanitaires qui peinent à arriver

Au-delà des financements à long terme, ce sont tout simplement les fonds permettant de sauver des vies qui manquent. Chaque année, les Nations unies lancent un appel faisant état des financements requis en vue de répondre aux besoins humanitaires. Fin juillet 2022, moins de la moitié des ressources nécessaires pour faire face aux besoins les plus urgents cette année a été reçu. Sur un peu plus de 4, 4 milliards de dollars nécessaires, seuls 1, 9 ont été reçus, malgré des promesses de dons d’environ 2, 4 milliards de dollars en mars.

Le salut ne viendra pas de la Russie, l’occupant d’hier, dont le ministre des Affaires étrangères, commentant sans y avoir participé les résultats obtenus lors de la conférence des donateurs organisée en mars 2022, déclarait : « Après vingt ans de présence militaire de l’Otan et l’expérience ratée d’imposer des prescriptions et des valeurs totalement étrangères au peuple afghan, “les pays de l’Ouest” portent [collectivement] une responsabilité directe dans la situation humanitaire actuelle et l’état déplorable de l’économie afghane. [Ils doivent] donc assumer l’essentiel de la charge financière pour surmonter la crise et ramener la situation à la normale22. »

C’est dire combien l’équation est complexe pour le nouveau régime, qui pourrait voir se profiler l’ombre de possibles « émeutes de la faim ». Souhaitons qu’il ne s’agisse pas là d’une stratégie torpide et délibérée des ennemis d’hier23, exposant une nouvelle fois la population civile à la souffrance et à la violence, et entretenant la formule utilisée par Olivier Roy pour qualifier l’Afghanistan : « le pays de l’éternité en guerre ».